История местного самоуправления в Москве, часть IV

Предыдущая часть закончилась на окончательном формировании системы местного управления в Москве в том виде, в котором она была удобна мэрии: районные управы, «выполняющие функции органа местного самоуправления», обладают широкими полномочиями, но глава управы в то же время полностью подконтролен мэру. В таком виде эта система прошла два электоральных цикла (выборы советников районных Собраний в 1997 и 1999 годах) и, возможно, существовала бы и дальше, если бы не внезапное решение суда, которое застало Лужкова врасплох. Впрочем, мэрия довольно быстро придумала, как сохранить декоративное состояние местного самоуправления. В четвертой части истории МСУ в Москве поговорим о том, какие перемены пережил этот институт с 2000 до 2012 года: преобразование управ, появление муниципалитетов, новый федеральный закон и заложение фундамента системы местного самоуправления, которая существует в Москве и сейчас.

Как проиграть суд, но все равно выиграть

13 июня 2000 года правительство Москвы выпускает постановление «Об итогах формирования районных Управ и мерах по совершенствованию их работы», в котором оцениваются результаты работы недавно созданных управ (которые на тот момент еще не входили в систему исполнительной власти города). Оцениваются в целом довольно позитивно, по крайней мере нет ни одного намека на то, что полномочий у районных властей слишком много. Впрочем, дальнейшие события показывают, что такое позитивное отношение к полноте власти на низовом уровне являлось следствием того, что главы управ находились в практически полной зависимости от мэра. Как только возникла угроза уничтожения этой зависимости, Москве спешно пришлось готовить глобальную реформу управления городом. А началось все с судебного разбирательства, которое мэрия неожиданно проиграла.

В том же 2000 году молодежное политическое движение «Первое свободное поколение» (созданное Маратом Гельманом и аффилированное с партией СПС) обратилось в суд с иском о том, что московский закон «О районной управе в городе Москве» не соответствует федеральному закону о местном самоуправлении. Оспаривалась возможность вмешательства мэра города в дела самоуправления, а именно – полномочия мэра по предложению кандидатов на должность главы управы, а также снятия избранного главы управы с должности. Первое разбирательство в Мосгорсуде закончилось для инициаторов обращения поражением, однако, Верховный суд признал их правоту и дело было направлено на повторное рассмотрение. Несмотря на сопротивление мэрии, по итогам судебных разбирательств в 2001 году победа все же осталась за «Первым свободным поколением» - Москву обязали внести изменения в городские законы и обеспечить независимость органов самоуправления.

Чтобы выполнить это решение суда московские власти оперативно подготовили изменения в Устав города (июль 2001) и закон об управе.

Основными нововведениями Устава в контексте местного самоуправления стали:

1.      В добавок к районам появились «внутригородские муниципальные образования», на территории которых и осуществляется самоуправление. Это, казалось, бы незначительное новшество (какая разница – район или ВМО?..) создало задел под будущее задвоение власти на районном уровне – одновременном наличии управы района и органов внутригородских муниципальных образований (позднее преобразованных в муниципальные округа).

2.      Муниципальные образования получили устав и бюджеты, то есть хотя бы формально получили права на саморегулирование.

3.      «Советники районных Собраний» были переименованы в «депутатов».

4.      И, наконец, глав управ официально признали выборными должностными лицами местного самоуправления.

С законом об управе получилось еще интереснее – в 2001 году изменения в него вносились сразу три раза. И если июньские поправки как раз и должны были отразить решение суда, то изменения, сделанные в октябре, стали ответом на историю личного противостояния: в августе 2001 года советники районного Собрания Пресни выбрали главой управы Александра Краснова, с которым у Лужкова были, мягко говоря, натянутые отношения. Достаточно сказать, что в октябре 1993 года Краснов, будучи председателем Пресненского районного Совета в противостоянии президента и Верховного Совета поддержал последний и был решением Руцкого назначен исполняющим обязанности главы администрации Москвы (тогдашний аналог мэрии).

Чтобы не допустить аналогичных историй, в закон об управе была внесена норма о том, что глава управы должен быть избран не менее чем 2/3 депутатов (а не более половины, как раньше). В этом случае мэрии достаточно было иметь влияние лишь на треть депутатов каждого районного собрания, что обеспечивало бы блокировку избрания неугодного кандидата. Впрочем, это было не более чем временным решением. В планы городских властей явно не входило предоставление независимости главам управ, наделенных по действовавшему тогда закону очень широкими полномочиями, поэтому одновременно с продолжением судебных баталий по закону об управе в Москве начали готовить большую реформу местного самоуправления.

20 марта 2001 года правительство Москвы выпустило Постановление «О Концепции дальнейшего развития местного самоуправления в городе Москве» - достаточно большой документ, описывающий состояние института самоуправления и перспектив его развития, но дьявол, как и всегда, скрывался в деталях. Среди множества красивых фраз о значимости МСУ скрывались два незаметных, но ключевых положения:

1.      О подготовке московского закона о местном управлении. Создание закона с нуля предполагало, что положения закона об управе (с широкими полномочиями для власти на районном уровне) на местное самоуправление распространяться не будут.

2.      О сохранении своих до 2003 года позиций для всех глав управ, избранных по районными Собраниями, сформированными по итогам выборов 1999 года.

Последнее нельзя назвать ничем иным кроме наглости: признавая свое поражение в судах (и последующую необходимость ликвидации влияния мэра на выборы глав управ), Москва дает себе время на подготовку реформы МСУ, в течение которого управлять на местах будут люди, избранные с подачи мэра (что, собственно, и было предметом разбирательства в суде)!

На пороге перемен

Принятой Концепцией также планировалась подготовка проекта федерального закона с «Об особенностях организации местного самоуправления в городах федерального значения». Этот закон в итоге так и не был принят – особый статус Москвы и Санкт-Петербурга в отношении самоуправления так и остался на уровне одной короткой статьи в общем законе о МСУ, - но интересна история альтернативного предложения.

Проект закона с аналогичным названием был внесен в Госдуму третьего созыва группой депутатов от СПС и КПРФ. Этот законопроект изначально не имел шансов быть принятым сразу по нескольким причинам. Во-первых, к тому времени уже шла работа над новый законом о местном самоуправлении (будущим «131-ФЗ»), во-вторых, ряд положений законопроекта шел вразрез с другими нормативно-правовыми актами, что нашло отражение в заключении Правового управления ГД и профильного комитета. Но любопытна реакция Москвы на эту инициативу – Мосгордума приняла специальное постановление с просьбой закон отклонить. Это постановление интересно с точки зрения определения, что же такое «единство городского хозяйства», о котором всегда так беспокоились городские власти. Так к «разрушению единой хозяйственной системы городов федерального значения» по мнению депутатов МГД могла привести передача органам МСУ полномочий в сфере установления местных налогов и сборов, утверждения районных бюджетов, контроль за использованием земель на территории муниципального образования, муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения, обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения – достаточно спорный список. Но еще интереснее, что к полномочиям по благоустройству и содержанию домов (тем, от участия в которых местное самоуправление сейчас отстранено) вопросов не возникло, что говорит о том, что «единство городского хозяйства» - безразмерный термин, в который, в зависимости от нужд чиновника его использующего, можно включить что угодно. Впрочем, с рассмотрением этого законопроекта мы немного забежали вперед (проект был внесен в Госдуму в декабре 2002). Вернемся в 2001.

Пока московские власти ускоренно готовились к изменению системы управления городскими районами, в средствах массовой информации вышло довольно много материалов, посвященных теме местного самоуправления, в которых можно найти очередные перлы со стороны чиновников. Так заместитель мэра Анатолий Петров и вовсе договорился до того, что «местное самоуправление разрушает государственность». Интересной зарисовкой эпохи можно назвать и интервью газете «Московский Комсомолец» московского бизнесмена и советника управы “Замоскворечье” Александр Паникина.

МК: — Вы уже не раз предлагали изменить систему власти на местах. Даже встречались по этому поводу с Юрием Лужковым, предлагали ему эксперимент по развитию самоуправления в Замоскворечье. Реформы тогда не пошли, а теперь их приходится форсировать...

АП: — Верховный суд лишь подтвердил то, что диктуется законами и самим развитием жизни. С одной стороны, федеральная власть восстанавливает единое законодательное поле, а с другой, управлять столичным мегаполисом в условиях полной централизации уже невозможно.

Система управления, которую создал в Москве Юрий Михайлович Лужков, была абсолютно необходима в начале девяностых. Мы все помним ужасающее двоевластие в верхах: Советы депутатов принимали одни решения, исполнительная власть — другие. Все рушилось прямо на глазах. Лужковский подход тогда спас город, сбив волну примитивной демократии. Эта система, безусловно, доказала свою эффективность. Москва быстро преображалась — была найдена золотая середина между авторитарным управлением и новыми условиями жизни.

Однако любая система со временем требует определенной корректировки, иначе плюсы неизбежно превратятся в минусы. На сегодняшний день такая высокая степень централизации перестала соответствовать требованиям времени и во многом тормозит экономическое и социальное развитие города. Бесправная администрация района не способна эффективно заниматься проблемами жителей, а городская власть, решая свои стратегические задачи, не может отвлекаться на такие “мелочи”.

Интересно, как бы Паникин, между прочим, единственный советник районного собрания в рабочей группе мэрии о дополнительных полномочиях для управ, оценил свои слова о «примитивной демократии» и «бесправной администрации района» из 2020-х годов, когда на муниципальном уровне не осталось ни демократии, ни прав (спросить, к сожалению, нельзя - Паникин умер в 2002 году)…

Заочным ответом на критику Паникина можно считать слова Лужкова, сказанные им в апреле 2002 года на круглом столе, посвященном местному самоуправлению (цитата по статье Аркадия Любарева):

«Российское государство заканчивается на крае, области, а дальше начинается нечто непонятное... Местное самоуправление будет наиболее эффективно работать там, где оно по-прежнему воспринимается как некая составляющая властной вертикали... Население не понимает такой власти, на которую можно влиять только через суд, а не путем обращений в вышестоящие органы власти... Независимость местного самоуправления от государственной власти оборачивается в наших условиях независимостью органов местного самоуправления от населения... Мы полагаем, что слепая реализация нынешней модели правового регулирования местного самоуправления, предписанная нам федеральным законодательством, приведет к фактической утрате управляемости городом... По телевидению мы постоянно видим сюжеты об отключении населенных пунктов от электроэнергии за неуплату. И это все плоды работы местного самоуправления.
…
Наша позиция состоит в том, чтобы не подстраиваться под законы, которые разрушают уже созданную систему управления, а развивать положения федерального законодательства с учетом реально сложившейся ситуации».

Большие реформы

Дела со словами не разошлись. Осенью 2002 года начинается большая реформа власти на местах, которая закрепила сохраняющееся и поныне декоративное состояние московского самоуправления.

24 сентября 2002 года Правительство Москвы принимает Постановление «О первоочередных мерах по совершенствованию деятельности территориальных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления города Москвы», которое предвещает задвоение власти на местном уровне. В каждом районе должны появиться управы, полностью подчиненные мэру города и более никак не относящиеся к местному самоуправлению, а также органы МСУ. Полномочия обоих институтов, перечисленные в приложениях к документу, имели очевидный перекос в сторону районных сателлитов мэрии.

6 ноября 2002 года Мосгордума реализует концепт, ранее предложенный мэрией, и принимает закон «Об организации местного самоуправления в городе Москве», который действует в столице и сейчас. Перечь полномочий, выделенных городом самоуправлению, за эти годы неоднократно изменялся, но никогда не был сравним с полномочиями, которые мэрия сохранила за своими филиалами на местах. Первая версия документа, регулирующего права и обязанности управ была принята Правительством Москвы 3 декабря того же года («Об образовании территориальных органов исполнительной власти города Москвы - управ районов»). В отличии от московского закона о самоуправлении до наших дней это Постановление не дожило (в 2010 году было заменено на общее для управ и префектур Постановление «О полномочиях территориальных органов исполнительной власти города Москвы»).

Сравнению обоих документов (особенно с учетом многочисленных изменений, которые в них вносились) можно было бы посвятить отдельный большой материал. Для целей настоящего будет достаточно сказать, что один только список полномочий управы состоял более чем из 100 пунктов, тогда как к вопросам местного самоуправления относились только 23 пункта. Причем, если в первом случае речь шла о таких существенных полномочиях, как, например, участие в комиссионной постройке капитальных строений (включая дома) и организация подготовки домов к эксплуатации в зимний период, то муниципалитетам достались лишь районные праздники, регистрация домашних животных и другие аналогичные по значимости. Пожалуй, наиболее значимым полномочием, закрепленным за органами местного самоуправления была возможность согласования районных строек («принятие планов и программ развития муниципального образования в соответствии с Генеральным планом развития города Москвы, градостроительными планами развития территориальных единиц города Москвы, иной градостроительной документацией города Москвы, утвержденной в установленном порядке; организация реализации указанных планов и программ»), впрочем ее город вскоре забрал обратно.

Интересно, что в отличии от реформы 2013 года, когда часть полномочий у московского самоуправления забрали под предлогом «повышения эффективности их исполнения», в этом случае передел власти на местах с ущемлением органов, избираемых жителями, никто и не скрывал.

Так 18 декабря 2002 на первой полосе «Вечерней Москвы» (газеты, более чем лояльной по отношению к московской мэрии) выходит заметка «В Московских районах теперь будет две власти» с текстом, наглядно показывающим второстепенную роль МСУ:

«Как раз в эти органы, к примеру, нужно будет жаловаться на отсутствие около дома автомобильных парковок, грязные общественные туалеты или дефицит молока в ближайшем магазине. Здесь же начнут ставить горожан в очередь на квартиры, определять места автобусных остановок, оборудовать площадки для выгула собак и заниматься многими другими хозяйственными делами. А вот у муниципалитетов останется не слишком много полномочий: они станут отвечать, скажем, за вопросы опеки и попечительства, будут принимать решения по охране прав несовершеннолетних и давать разрешения на вступление в брак до 18 лет, станут регистрировать домашних животных и т.д.».

Газета «Коммерсант» описывала эту ситуацию еще более прямолинейно:

«...В столице вступил в силу новый закон о местном самоуправлении, вводящий в Москве чисто символическую систему муниципалитетов, не обладающими сколь-либо серьезными полномочиями.
…
 С начала 2003 года у муниципалитетов появился и свой, также чисто символический бюджет, формируемый из двух труднособираемых налогов, переданных мэрией местному самоуправлению, — на имущество физических лиц и на сделки дарения. Суммарный годовой бюджет всех муниципалитетов в прошлом году составил около 500 млн рублей. 70% этих денег пойдет на содержание аппарата, а остальные — на выполнение 23 функций, наиболее существенными из которых является организация опеки и попечительства, работа в комиссиях по делам несовершеннолетних, дача согласия на снижение брачного возраста и регистрация животных».

Говоря о новом московском законе о самоуправлении, важно упомянуть и финансовый вопрос. Да, теперь у каждого муниципального округа действительно появлялся свой бюджет, но в то же время ни о какой самостоятельности не могло быть и речи, потому что его наполнение полностью зависело от городских властей. Вот как в законе были сформулированы доходы местного бюджета: «Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов и отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, установленных законом города Москвы о бюджете на очередной финансовый год, а также дотаций, субвенций, субсидий и иных поступлений, предусмотренных федеральными законами и законами города Москвы». «Собственные доходы» — это не более чем фантазии (никакой приносящей доход деятельностью муниципалитеты не занимались), а все остальные источники на 100% зависят от соответствующих решений московских властей.

На федеральном уровне события развивались не менее драматично. В июне 2001 года президент своим указом создал комиссию «по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления». Под руководством Дмитрия Козака эта комиссия должна была подготовить проект нового закона о местном самоуправлении. Обсуждение федеральной реформы МСУ проходило достаточно бурно и сопровождалось критическими комментариями со стороны региональных чиновников. Нервную обстановку можно уловить в статьях "Коммерсанта" (1, 2, 3), особенно интересна последняя, в которой неожиданно появляется Сергей Собянин (как член группы Козака). В итоге «федералы» своего добились - в январе 2003 подготовленный комиссией проект был внесен президентов на рассмотрение в Госдуму, где его спустя несколько месяцев и приняли. Так появился действующий и поныне федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (вступил в силу с 1 января 2006 года). Интересы московских властей в нем были учтены – статья 79 позволяла Москве и Санкт-Петербургу самостоятельно определять перечень вопросов, отнесенных к компетенции местного самоуправления, чем оба города успешно воспользовались, максимально ограничив органы МСУ в правах.

Вот как в интервью РИА «Новости» прокомментировал свой успех мэр Москвы Юрий Лужков:

"Я делаю все, чтобы Москва выпала из 131-г закона, я уперся рогом, когда ставился этот закон. И, слава Богу, нам и Санкт-Петербургу закон позволяет формировать органы местного самоуправления по схемам, которые мы сами для себя отработаем".

Реформа местного самоуправления в Москве в 2002 году – это ключевое событие, определившее декоративное состояние этого института на десятилетия вперед. За прошедшие годы в столичный закон о МСУ было внесено более 40 изменений, но все они были не более чем уточняющими нюансами. Наличие на районном уровне сразу двух «властей» - подчиненной мэрии управы и свободно избираемого, но без реальных полномочий Совета депутатов – городские власти более чем устраивало и по этой причине пересмотра не требовало.

Новые выборы и новое самоуправление

В начале 2004 года Мосгордума принимает два закона («О статусе депутата муниципального собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве» и «О статусе выборного должностного лица местного самоуправления в городе Москве» - в 2009 были заменены на объединенный закон, действующий до сих пор), которые фиксируют права и обязанности муниципальных депутатов. Оба закона успели вступить в силу до выборов первых созывов Советов депутатов, состоявшихся 14 марта 2004.

Несмотря на то, что московские власти, казалось бы, обезопасили себя от сюрпризов на районном уровне, передав всю полноту власти подконтрольным управам, выборы муниципальных депутатов были далеки от свободных и равных. Два комментария из статьи «Коммерсанта» об итогах выборов:

"Пользуясь моментом, бюрократия захватывает максимум мест во всех сферах политической жизни. Борьба идет за деньги и ресурсы. Московским властям не нравится, что кто-то пытается самостоятельно разместить мелкие торговые предприятия, ставит преграды в хищнической застройке. Поэтому на выборах против неугодных кандидатов жестко используется административный ресурс", — считает член политсовета московского отделения СПС, депутат Мосгордумы Дмитрий Катаев.

Его мнение поддерживает руководитель Межрегионального объединения избирателей Андрей Бузин (помимо партий, на муниципальных выборах действуют многочисленные общественные движения, союзы ветеранов и т. д.). По его словам, с помощью территориальных избиркомов власти проводят отсев кандидатов под надуманными предлогами, замалчивают информацию о проведении выборов и кандидатах. В качестве примера он привел данные о регистрации кандидатов на выборах 14 марта территориальным избиркомом района Хамовники. Из 64 выдвинувшихся кандидатов комиссия зарегистрировала всех 11 единороссов и всех 6 коммунистов. Кандидату общественного движения "Первое свободное поколение" было отказано в регистрации на том основании, что в протоколе о выдвижении кандидата не указано, что голосование о поддержке его кандидатуры было тайным. Из 46 самовыдвиженцев, среди которых оказалось немало районных советников прошлого созыва, отказ получили 35 — по результатам почерковедческой экспертизы подписных листов».

Но резкое сокращение полномочий (после передачи всех важных управам) и лояльное городским властям большинство в Советах депутатов – это еще не все. При необходимости можно было задействовать и «неформальные» способы давления на МСУ. Так в декабре 2004 года (то есть уже после состоявшихся выборов) в «Вечерней Москве» вышла совершенно отвратительная по своей манипулятивности статья, направленная против нескольких независимых депутатов Крылатского. Особенно впечатляет, как автор описывает лояльных депутатов, а как – независимых.

С одной стороны:

«Что же это за состав [прим. ОС: депутатов] такой, с которым «протестанты» не захотели иметь дело? Главврач поликлиники № 195 Евгений Фуфаев, при котором это учреждение буквально преобразилось, за что он на днях был награжден Почетной грамотой Мосгордумы. Народная артистка России Лариса Лужина. Заместитель руководителя центра социального обслуживания района Людмила Панюшкина. Руководитель муниципалитета Николай Гончаров. Уважаемый в районе человек Владимир Овсянников».

С другой стороны – мошенники, безработные, беспринципные и «протестанты»…

Вряд ли эта статья стала последней каплей, но все вместе (законодательно урезанные полномочия, контроль над выборами и влияние на СМИ) очевидно заставили даже мэрию сомневаться в общей целесообразности института местного самоуправления. Поэтому в июле 2004 город делает шаг в сторону увеличения полномочий – Мосгордума принимает закон «О порядке наделения органов местного самоуправления в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы». На основании этого закона в 2005-2007 тремя дополнительными законами муниципалитетам будут переданы организация деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних, досуговая и спортивная работа, опека и попечительство. Впрочем, переданы ненадолго – уже в 2013 году их заберут обратно, - и на особых условиях: город оставлял собой контроля за переданными темами. Например, муниципалитетам запрещалось использовать целевые деньги на иные вопросы местного значения (даже, если удастся сэкономить), а исполнительная власть могла производить разнообразные проверки. Был и пересмотр уже имевшихся полномочий – в 2006 году из закона Москвы о самоуправлении исчез пункт, позволяющий органам МСУ влиять на застройку района («принятие планов и программ развития муниципального образования в соответствии с Генеральным планом развития города…», о котором выше уже упоминалось).

Происходящее в Москве не было тайной для федеральных чиновников – здесь можно вспомнить и обсуждавшийся в Госдуме законопроект о регулировании самоуправления в городах федерального значения, комментарии представителей профессионального сообщества и обсуждения на профильных мероприятиях. Но до тех пор, пока «федералов» устраивала фигура Лужкова на посту мэра, никто не придавал значения авторитарной системе управления, которую он построил. Эта же политика сохранилась и после смены мэра – при Сергее Собянине местное самоуправление продолжило жить по правилам, определенным его предшественником.

Вот как охарактеризовал результат проведенных в Москве реформ Вячеслав Глазычев (из выступления на пленарном заседании Общественной палаты РФ, посвященного местному самоуправлению, 29 сентября 2006 года):

«Наконец, нам необходимо высказать отношение к парадоксальному состоянию дел, когда Москва и Петербург, хотя и по-разному, практически превратили местное самоуправление в гротеск. И там, и здесь действуют архаические пирамидальные структуры управления с автократическим оттенком. В Москве давно, в Петербурге недавно. И там, и здесь в защиту полного поглощения городского начала властью субъекта Федерации, то есть государственной властью, используется аргументация, не выдерживающая критики. Никто ведь в здравом уме не покушается на единство транспортных и инженерных систем мегаполисов. Но там, где основные магистрали переходят во внутрирайонные, по нормальной логике должны начинаться зона автономного контроля над местным хозяйством и самостоятельный бюджет. Нет рационального объяснения тому, что два мегаполиса — значит, каждый десятый житель России — оказались лишены конституционного права на местное самоуправление».

В следующей части поговорим о временном этапе 2010-2020 годов и последней реформе московского самоуправления.

________________

Подписывайтесь на канал - https://t.me/myslyvslyx

Часть I https://telegra.ph/Istoriya-samoupravleniya-v-Moskve-chast-1-12-07
Часть II https://telegra.ph/Istoriya-MSU-v-Moskve-chast-II-12-14
Часть III https://telegra.ph/Istoriya-samoupravleniya-v-Moskve-chast-III-12-21