История самоуправления в Москве, часть III
Ольга СидельниковаПредыдущая часть закончилась на разгоне всех (не только московских) местных Советов депутатов после Конституционного кризиса 1993 года и принятии ряда временных документов по управлению городом. В этой части будет охвачен временной период с 1993 по 2000 год, в ходе которого местное самоуправление в Москве было создано с нуля в формате, удобном для тогдашнего мэра города. Впрочем, была и интрига – управы, которые сейчас известны своей борьбой с независимыми муниципальными депутатами, изначально сами были созданы в виде органов местного самоуправления. Но обо всем по порядку.
Новая Конституция и вакуум самоуправления
12 декабря 1993 года по результатам всенародного голосования была принята Конституция России, в контексте местного самоуправления интересная следующим:
1. В 12 статье прямо закреплялось право на местное самоуправление, а также его независимость от госвласти: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Во многом МСУ в Москве до сих пор не уничтожено окончательно именно благодаря этой статье: она относится к тем статьям, изменить которые возможно только путем сложной процедуры принятия новой Конституции, включающей созыв Конституционного собрания и всенародное голосование. Поэтому эта статья осталась неизменной даже после процедуры внесения многочисленных правок, в том числе затрагивающих местное самоуправление, в 2020 году.
2. Местному самоуправлению была отведена отдельная глава (глава 8), которая определяла основные атрибуты местного самоуправления: полномочия (отдельный бюджет, решение вопросов местного значения, возможность передачи полномочий с гос.уровня), структура («определяется населением самостоятельно»), основные формы (выборные и другие органы, референдумы).
Конституция зафиксировала основные особенности организации местного самоуправления. Более подробное регламентирование должно было происходить уже на уровне федерального закона, но возникла загвоздка - нового закона о МСУ еще не было (его примут только в 1995 году). Поэтому «по инерции» продолжал действовать принятый еще до всех потрясений Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», а также многочисленные нормативно-правовые акты (указы президента, распоряжения мэра), которыми МСУ регулировалось буквально в режиме ручного управления.
Все это вместе с разгоном районных Советов народных депутатов (в качестве «коллективной ответственности» за события октября 1993 года) привело к тому, что на несколько лет город вообще лишился самоуправления: депутаты, избранные в 1990 году были лишены полномочий, а новые будут избраны только в 1997 году! С 93 до 97 года, на районном уровне в городе была только исполнительная власть, подчинявшаяся напрямую мэру.
Следует отметить, что номинальная возможность оперативно воссоздать МСУ в Москве была – указ президента от 10 декабря 1993 года «Об общих принципах административно-территориального деления и организации местного самоуправления в городе Москве» прямо указывал, что «органами местного самоуправления в городе Москве являются муниципалитеты, включающие в себя собрания представителей населения муниципального района (муниципальные собрания) и главу местной администрации (главу муниципалитета)». Казалось бы, дело оставалось за малым - сформировать эти органы, в том числе по итогам выборов. Для этого Лужков 10 января 1994 года выпускает распоряжение «Об этапах и сроках проведения реформы местного самоуправления в городе Москве», которым в том числе предусматривалась разработка в течение 1 месяца проекта закона города «О выборах в муниципальные собрания», а в течение года и других документов: временное положение об органах МСУ, положение о порядке формирования сметы органов МСУ, о подготовке кадров для местных администраций и так далее.
Вот что писала газета «Вечерняя Москва» о предстоящей в столице реформе местного самоуправления:
«Таким образом, впервые Москве в соответствии с новой Конституцией России предоставлено право издавать собственные законы [прим. О.С.: по теме местного самоуправления], и, надо полагать, скоро мы их получим. Знаменательный факт, означающий новый реальный шаг в развитии демократии».
Впрочем, уже 22 апреля в той же газете появляется не столь восторженная заметка, описывающая состоявшееся в Мосгордуме обсуждение двух концепций реформы МСУ: проекта мэрии с жестким подчинением городским властям и проекта депутатов городской думы, отстаивающий право местных властей на самостоятельность. В этой же заметке был указан планируемый срок проведения муниципальных выборов (осень 1994 года, в срок не уложились).
18 мая 1994 года в длинную цепь документов о московском самоуправлении, издаваемых президентом и мэром, врывается Мосгордума, выпустившая постановление «О порядке и общих принципах организации самоуправления в г. Москве». Несмотря на ранее имевшиеся различия во взглядах на МСУ между мэрией и городской думой, этот документ отражает промэрскую позицию: районным самоуправлением можно пренебречь, вместо него органами МСУ в Москве будут мэр города и депутаты Мосгордумы. Чтобы такая структура не выглядела излишне авторитарной, указывалось, что она лишь на время: «по мере организации и укрепления муниципальных районов, образования в них представительных и исполнительных органов власти им может передаваться часть полномочий органов власти города по самоуправлению в порядке, установленном законодательством города, при условии обеспечения их реализации соответствующими материальными и финансовыми ресурсами». Более того, предполагалось в том же году провести эксперимент по созданию в муниципальных округах временных общественных советов – этакой предтечи представительных органов власти на местах. Эксперимент вышел довольно любопытный, но сначала об еще одном небольшом, но важном документе, принятом столичным парламентом.
16 ноября 1994 года депутаты МГД приняли, казалось бы, ничем не примечательное постановление «Об изменении статьи 16 проекта Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - всего на пять строк, но зато каких! С помощью этого документа Мосгордума выступила с инициативой закрепить в готовящемся федеральном законе о местном самоуправлении право двух российских городов самостоятельно определять, что будет включено в полномочия власти на местах, то есть в городских районах. Не трудно догадаться, что речь шла о Москве и Санкт-Петербурге. Любопытно, но в первую версию закона, вышедшую в 1995 году, эта норма все же не была включена, ее добавили лишь два года спустя, в марте 1997. С учетом этого вряд ли можно считать простым совпадением, что первые выборы в районные представительные органы в Москве прошли лишь в декабре 1997 года.
Возвращаясь к анонсированному эксперименту. 5 апреля 1995 года Мосгордума утвердила положение «Об общественном Совете муниципального округа (территориального управления)», в котором описывались особенности создания временных районных советов:
1. Заранее объявленная «экспериментальность» нововведения позволяла не проводить выборы: советы буквально назначались префектами административных округов по предложениям супрефектов (прото-глав управ) и депутатов Мосгордумы.
2. Было определено, кто может войти в состав советов: представители общественных организаций, органов территориального общественного самоуправления, ассоциаций жилищных товариществ, граждане, выдвинутые на собраниях жителей микрорайонов, представители депутата городской Думы, предприятий и учреждений, деловых кругов.
3. Также был определен предполагаемый перечень тем, которыми предстояло заниматься: «планы работы управления муниципального округа, сметы расходов и доходов, формирование и использование внебюджетных фондов, вопросы повышения эффективности работы местной администрации, служб городского хозяйства, использования муниципального жилищного фонда, нежилых помещений и земельных участков, благоустройства территории, обеспечения общественного порядка, улучшения работы предприятий торговли, бытового обслуживания населения, транспорта, оказания социальной помощи населению, другие вопросы местной жизни». В полномочия Совета вошли и некоторые контрольные функции: «Совет может организовывать проверки, члены Совета могут участвовать в проверках, проводимых по распоряжению префекта, супрефекта или решению Совета, заслушивать сообщения руководителей управления муниципального округа, других организаций городского подчинения, предприятий и учреждений (независимо от формы собственности) по вопросам, затрагивающим интересы населения».
4. Полномочия советов прекращались после выборов полноценных представительных органов власти на местном уровне.
Несмотря на очевидную комичность инициативы (рекомендательный характер решений, назначение в совет чиновниками от исполнительной власти города) у нее была и одна очень важная особенность – это собственно круг вопросов, к которым планировалось привлекать Советы. Неожиданно обнаружить в нем не только благоустройство (в выхолощенном виде сохранившееся и поныне), но и те вопросы, о возможности влиять на которые муниципальные депутаты сейчас могут только мечтать: ЖКХ и транспорт, более того, этот список не является закрытым, то есть может при необходимости дополняться. Это важно зафиксировать, потому что в дальнейшем под предлогом «необходимости сохранения единства городского хозяйства» все по-настоящему значимые для жителей районов местные вопросы у местного самоуправления забрали.
Устав города и управа как орган местного самоуправления
28 июня 1995 года Мосгордума впервые принимает главный городской документ – Устав Москвы. В те годы городской парламент еще был местом для дискуссий, поэтому проектов устава было сразу несколько. Между собой они различались и по полномочиям самоуправления (интересная заметка об этом была опубликована в газете «Вечерняя Москва»), но в итоге прошел вариант, предложенный мэрией. Для местного самоуправления это означало катастрофу. Принятый вариант предполагал, что главными органами самоуправления в Москве стали мэрия и Мосгордума. Это позволяло формально выполнить требование Конституции о наличии самоуправления и в то же время не наделять самостоятельностью районные органы власти.
В соответствии с Уставом на районном уровне появлялись управы – «органы власти района города Москвы, состоящие из районного Собрания и главы управы, возглавляющего районное Собрание и администрацию района». При этом номинально, ни районное Собрание, ни глава управы, ни местная администрация органами местного самоуправления не являлись.
Какие основные особенности были у власти на местах согласно новому Уставу города:
1. Раз в два года жители выбирают советников районного Собрания, которые потом выбирают главу управы. Выглядит вполне демократично, но лишь до уточнения о том, что кандидата на пост главы управы вносит мэр, который также вправе назначить временно исполняющего обязанности без согласования с районным Собранием или единоличным решением снять избранного главу управы с должности.
2. Избранный глава управы входит в состав районного Собрания, имеет в нем решающий голос и председательствует на заседаниях. Вместе с предыдущим пунктом это означает не просто перекос полномочий, а полноценное подчинение представительного органа главе управы.
3. Ожидаемо районные советники получили очень узкий круг полномочий. К числу полноценных полномочий и вовсе можно отнести лишь принятие обращений (то есть переписка с городскими властями или жителями). Все остальное сформулировано довольно абстрактно, вроде «рассмотрение сметы доходов и расходов» - что толку в этом «рассмотрении», если утверждать смету будет кто-то другой?.. «Рекомендации по составу комиссий управы», «участие в формировании избирательных комиссий», «заслушивание отчетов» — всё это размытые формулировки, которые лишь маскируют декоративность вновь создаваемого института самоуправления.
4. Главы управ в свою очередь получили более чем широкий спектр реальных полномочий: управление городской собственность, содержание домов и благоустройство, предоставление земли под застройку, организация досуговой деятельности для детей и так далее.
12 августа 1995 года принимается первый в современной истории России закон о местном самоуправлении – ФЗ-154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В отличии от предыдущих «больших» законов о МСУ (см. часть I) этот в целях настоящего материала разбирать бессмысленно, потому что в Москве он не действовал. В статье 12 указывалось, что создание, преобразование и упразднение внутригородских муниципальных образований (термин, соответствующий району в городе), на территории которых осуществляется самоуправление, решается с учетом мнения жителей и закрепляется в уставе города, но в Уставе Москвы термин «внутригородское муниципальное образование» появляется только в 2001 году – после того, как Верховный суд признал ряд положений московского законодательства не соответствующими законодательству федеральному, а именно упомянутому выше ФЗ-154.
Важное событие происходит в феврале 1996 года - президент Борис Ельцин от имени России подписывает Европейскую хартию самоуправления, описывающую базовые принципы института самоуправления, включая самостоятельность и максимально возможную широту полномочий. Ратифицирована (то есть юридически признана на территории страны) она будет двумя годами позже, что, впрочем, все равно не помешает московским властям игнорировать Хартию и выстраивать систему МСУ по своему представлению.
11 сентября 1996 года мэр Москвы Юрий Лужков подписывает новый городской закон – «О районной Управе в городе Москве», который в целом соответствует тому, что ранее было написано об управе в Уставе города, но в то же время содержит и ряд неожиданностей:
1. Самое существенное отличие заключается в том, что в законе управы фактически названы органами местного самоуправления («управа осуществляет установленные законодательством функции органа местного самоуправления по вопросам местного значения»)! С учетом особенностей выбора главы управы и одновременно его руководящей роли в районном Собрании (представительном органе) такая формулировка – это попытка выдать желаемое за действительное и хотя бы формально соответствовать федеральному закону о МСУ и Конституции. Тем не менее это довольно интересный прецедент: полномочия такой районной власти были довольно широки, а степень самостоятельности в принятии решений – высокой (по крайней мере номинально – глава управы не обязан был согласовывать свои решения с мэрией, но в то же время у мэра всегда была возможность снять неудобного главу с должности).
2. Были несколько расширены полномочия районного Собрания: к рассмотрению местной сметы и программы социально-экономического развития добавилось и их утверждение. Также районное Собрание получило возможность утверждать перечень комиссий управы (Уставом города предполагалось только представление рекомендаций).
3. Интересные полномочия по этому закону получали и советники районного Собрания (аналог муниципальных депутатов). Помимо работы на заседаниях Собрания они имели право принимать участие в работе комиссий управы, причем не только присутствовать и выступать на них, но и входить в их состав и даже быть руководителем комиссий! Эту возможность не стоит недооценивать, так как среди комиссий управы были в том числе и такие важные, как жилищная, по делам несовершеннолетних, конкурсная по нежилым помещениям, гаражно-стояночная и так далее.
4. Вводился местный фильтр: чтобы стать советником, нужно было официально (то есть с регистрацией) прожить в районе или проработать в нем не менее одного года.
5. И конечно, нельзя не отметить фантастический перечень полномочий главы управы (формально руководителя органа местного самоуправления!) из 105 пунктов, спектр которых максимально широк – от контроля за организацией школьного питания до согласования договоров на строительство жилых домов сверх городского заказа (то есть за инвесторов). Часть этих полномочий город у управ впоследствии забрал, что говорит о том, что даже собственным назначенцам мэрия тоже не очень-то и доверяет.
Иными словами, город передал на районный уровень значительные полномочия - для полноценного независимого института самоуправления оставалось только перерезать единственную нить, ведущую «наверх» (убрать зависимость главы управы от мэра). К сожалению, этого сделано не было.
Особый статус столицы и первые муниципальные выборы
17 марта 1997 года лозунг «Москва – не Россия» был закреплен официально. По крайней мере по отношению к местному самоуправлению – в федеральный закон о МСУ (ФЗ-154) был добавлен особый статус городов федерального значения (статья 6, пункт 3). В рамках заботы о единстве городского хозяйства Москве и Санкт-Петербургу было разрешено самостоятельно определять перечень вопросов для местного самоуправления. Эти особые полномочия, а также отсутствие в законе определения того, что же понимается под «единством городского хозяйства», полностью развязали руки команде Лужкова. Поскольку уже принятому московскому закону об управах теперь ничего не угрожало, можно было переходить к его реализации на практике, то есть к выбору советников районного Собрания, которые впоследствии должны были одобрить предложенную мэром кандидатуру главы управы.
7 мая 1997 года Мосгордума принимает закон «О выборах советников районного Собрания в городе Москве», определяющий правила, по которым должны были пройти первые в постсоветской истории Москвы выборы в органы представительной власти. В рамках темы полномочий местного самоуправления и его непростых взаимоотношениях с мэрией подробно разбирать этот закон нет смысла (с точки зрения электорального процесса он в целом корректен), но можно отметить две любопытные особенности: выдвигать кандидатов могли не только отдельные партии, но и избирательные блоки, при этом кандидатам от любого субъекта выдвижения необходимо было собирать подписи в свою поддержку (не менее 50 подписей).
После этого к выборам более чем полутора тысяч советников все было готово, определена дата - 14 декабря, но московское видение местного самоуправления вызывает опасения и даже критику. Так 30 июля в «Вечерней Москве» выходит интервью с депутатом Мосгордумы Дмитрием Катаевым, который в том числе отметил следующие риски для самоуправления:
«Права районного собрания не безграничны, но вполне реальны. И понятно, что в такой ситуации многим супрефектам [прим. ОС: до появления управ главами районной власти были назначаемые мэром супрефекты, многие из которых стали в последствии главами управ], дабы сохранить должность, захочется, чтобы его собранием стала его нынешняя коллегия. Полагаю, что вариант, когда руководителей служб, от которых зависит жизнь района, постараются протолкнуть в советники, станет типовым. А это совершенно неприемлемо. Хотя все они - уважаемые люди, тем не менее в своей работе зависят от супрефекта и его решений. Районное же собрание должно представлять не супрефекта, а жителей района. Я не экстремист и не считаю, что всех супрефектов нужно непременно переизбрать. Здесь право выбора достанется людям. Потому что в первую очередь собрание советников создается для защиты в социальной и экономической области их гражданских прав. Поэтому, мне думается, что оставшееся до выборов время необходимо максимально использовать для создания независимых избирательных комиссий, подбора достойных кандидатов в советники».
Эти слова оказались пророческими – проталкивать в представительный орган местного самоуправления различных районных начальников из бюджетной сферы (директоров школ и центров соцобеспечения, главврачей поликлиник и т.д.) стало московской традицией.
2 декабря в газете «Коммерсант» выходит довольно скептическая статья, посвященная предстоящим выборам, с недвусмысленным комментарием департамента местного самоуправления Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям:
«С принятой на территории России формой местного самоуправления институт муниципальных советников не имеет ничего общего».
Впрочем, эта редкая критика выборам не помешала: спустя 4 года после разгона народных Советов депутатов в Москве все-таки появились местные органы власти, избранные жителями. Без бюджетников не обошлось. Вот, как описывает избранных советников районных Собраний глава управы Хорошево-Мневники района Михаил Хацкевич газете «Вечерняя Москва» (25 марта 1998 года):
ВМ: - Михаил Григорьевич, как вы оцениваете новичков во власти - районных советников?
МХ: - В большинстве своем это работники социальной сферы, что само по себе весьма показательно. Значит, москвичи хотят, чтобы лучше удовлетворялись их социальные запросы, потребности. В то же время избрание представителей малого и среднего бизнеса, жилищно-коммунального хозяйства, что так необходимо для действенной работы районного Собрания, не было столь «легким». Сегодняшний состав нашего районного собрания — это шестнадцать опытных и высокопрофессиональных людей. Все они без исключения живут и работают в нашем районе, искренне его любят и желают приложить максимум усилий для решения его жизненно важных проблем. С таким Собранием Управе легко работается.
Само собой напрашивается сравнение с текущим днем – в нынешних Советах депутатов Москвы тоже много бюджетников и управам с ними действительно легко работается.
6 мая 1998 года выходит закон «О финансовых ресурсах района в городе Москве», который логично дополняет закон об управе, отражая ее подчиненную по отношению к мэрии позицию. В соответствии с этим законом основными финансовыми средствами управы являются транши из бюджета Москвы. Это означает, что деньги, собираемые в виде налогов, сборов и других платежей в районах, поступают в городской бюджет и лишь затем могут быть спущены вниз (такая модель финансирования сохраняется и по сей день). И совсем уж как насмешка выглядит пункт закона, посвященный местным бюджетам. В нем указано, что глава управы может обратиться к мэру с «обоснованным предложением о формировании самостоятельного бюджета района с передачей ему [прим О.С.: району] прав на самостоятельный сбор и использование части городских налогов, пошлин, сборов, штрафов и иных платежей». И только в случае, если мэр с этим предложением согласится, Московская городская дума должна будет принять соответствующее решение. Насколько готов был бы глава управы, согласованный мэром, выступать с инициативами, которые мэру не понравятся, - вопрос риторический.
В качестве заключения
Закончить эту часть истории местного самоуправления в Москве хочется цитатой из интервью Юрия Лужкова, которое было опубликовано в газете «Вечерняя Москва» 27 июля 1998 года:
ЮЛ: - «Все, что связано с организацией жизни людей на местах - в домах, во дворах, в микрорайонах, районах, - должно решаться районными Управами, то есть органами, сформированными самим населением. Все дело в том, что эти вопросы могут решаться достаточно самостоятельно, но в пределах городского закона о районных Управах и той политики в области городского хозяйства, которую проводят, управляя городом, городская Дума и правительство Москвы».
Интервью полностью посвящено самоуправлению, поэтому я рекомендую прочитать его целиком, но эта цитата Лужкова - буквально квинтэссенция его представления о МСУ: "вниз" можно отдать сколько угодно полномочий до тех пор, пока у мэрии остаются рычаги влияния на местное самоуправление.
После разгона Советов депутатов в 1993 году у команды мэра было более чем достаточно времени, чтобы подготовить базу для сильного института муниципальной власти, но вместо этого был создан ее симулякр, подконтрольный мэрии. Когда эта система контроля была признана Верховным судом незаконной, Лужкову пришлось изобретать новые ухищрения, чтобы оттеснить органы местного самоуправления от реальной власти. Но об этом мы поговорим в следующей части истории местного самоуправления в Москве.
________________
Подписывайтесь на канал - https://t.me/myslyvslyx
Часть I https://telegra.ph/Istoriya-samoupravleniya-v-Moskve-chast-1-12-07
Часть II https://telegra.ph/Istoriya-MSU-v-Moskve-chast-II-12-14