История самоуправления в Москве, часть II

В предыдущей части рассказывалось о том, в каком состоянии система местной власти, включая «районные в городах» Советы народных депутатов, подошла к последнему году существования СССР. В этой поговорим о двух годах радикальных перемен – 1991 и 1993. Учитывая последующие изменения в структуре власти и перераспределение полномочий в сторону власти исполнительной, 1993 год и возникший тогда конституционный кризис оказал на дальнейшую историю России, и местное самоуправление в том числе, пожалуй, даже большее влияние чем год развала СССР.

Конец СССР

В последние месяцы СССР местное самоуправление (в том числе в Москве) входило с новым законом -  Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (принят 6 июля 1991 года). Этот закон отчасти повторяет судьбу Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», реализация которого в полной мере также не состоялась из-за распада СССР, однако некоторые части этого закона продолжали действовать еще достаточно долго – по мере принятия новых законодательных актов. Целиком этот закон РСФСР утратил силу и вовсе только в 2003 году с появлением действующего и поныне закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (многим известного как «ФЗ-131»).

Несколько интересных особенностей этого закона, о которых имеет смысл упомянуть:

1.      Возможность проведения государственно-правового эксперимента по изменению структуры и системы органов местного самоуправления на определенной территории, их компетенции и порядка деятельности. Любопытно, что проведение такого эксперимента должно было согласовываться с Советами народных депутатов соответствующей территории – довольно наглядное свидетельство отсутствия в те времена «вертикали власти».

2.      Аналогичное закону СССР положение о возможности Советов на договорной основе передавать часть своих полномочий другим Советам.

3.      Тревожный звоночек: в законе прописывались случаи, в которых органы государственной власти могут вмешаться в вопросы, находящиеся в компетенции органов местного самоуправления, а именно – «[в случаях] предусмотренных законом в интересах обеспечения государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья населения, защиты прав и свобод граждан».

4.      Появляется понятие аппарата Совета народных депутатов, как органа, занимающегося организационным и правовым обеспечением работы Совета, его комиссий и депутатов. Председатель Совета автоматически становится главой аппарата.

5.      Местные администрации, как исполнительно-распорядительные органы на местах, опять оказываются в ситуации двойного подчинения. С одной стороны – своему Совету, с другой - вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Напомню, что Всеволод Васильев, руководитель рабочей группы, готовившей закон СССР о местном самоуправлении, говорил о том, что инициатива вернуть это двойное подчинение администраций принадлежала Ельцину.

6.      Это последний закон, посвященный местному самоуправлению в России, в котором Москва и Санкт-Петербург не выделялись в особую категорию с правом самостоятельно регулировать (разумеется, в сторону сокращения) объем полномочий своих органов МСУ.

7.      Применительно к Москве закон одновременно регулировал, как полномочия городского парламента (Моссовета), так и представительных органов на районном уровне (районных Советов народных депутатов). Таким образом, в Москве предполагалось двухступенчатая система самоуправления.

При оценке дальнейших событий важно учитывать, что закон о МСУ, пусть и не без изъянов, регламентировал «правила игры» для местного самоуправления. Тем не менее вместо того, чтобы действовать в соответствии с этими правилами, самоуправление начинают пытаться регулировать вручную – через указы президента (указы в отличии от законов принимаются единолично).

После изменения в июле 1991 года административного деления Москвы (которое в том числе привело к появлению института префектур, созданных в противовес Советам народных депутатов, подробнее в части I) очередное вмешательство в муниципальные дела не заставило себя ждать: 28 августа (через 7 дней после путча ГКЧП) президент РСФСР Борис Ельцин издает указ «О полномочиях органов исполнительной власти города Москвы», которым власти Москвы наделяются правом создания подчиненных им исполнительных органов на административном и муниципальном уровне. Исполкомы (Исполнительные комитеты, избираемые районными Советами народных депутатов) при этом устраняются, их преемниками становятся вновь назначаемые мэрией чиновники (префекты).

5 ноября 1991 года выходит новый указ президента РСФСР «О первоочередных мерах по обеспечению деятельности органов управления российских городов», который интересен прежде всего концептуально – с его помощью можно понять место внутригородского самоуправления в глазах находившихся у власти людей. В самом указе речь идет о переводе государственной собственности в муниципальную, причем именно в муниципальную собственность городов, а не районных администраций, в чьем оперативном управлении эти объекты собственности находились. Городам в том числе передавались жилые и нежилые помещения, жилищно-эксплутационные предприятия (которые обслуживали передаваемые помещения), городской транспорт, объекты инженерной инфраструктуры и так далее. Иными словами Москва (и остальные города) получала в свои руки огромный массив собственности в то время, когда перспективы приватизации (а значит и возможности последующей продажи полученных объектов собственности) были уже вполне осязаемы. Местные власти в районах Москвы остались ни с чем.

И наконец 29 декабря (то есть через три дня после принятия декларации о прекращении существования СССР) Ельцин издает указ «О дополнительных полномочиях органов управления г. Москвы на период проведения радикальной экономической реформы», который вводит в Москве властную вертикаль от мэрии до районного уровня («администрация округов и муниципальных районов, а также образованные мэром и уполномоченными им должностными лицами органы отраслевого и территориального управления входят в единую систему исполнительной власти г. Москвы»). По иронии, термин «единая система исполнительной власти» он очень похож на тот, который был внесен в Конституцию России поправками 2020 года – «единая система публичной власти».

Не менее важным полномочием, передаваемым мэрии в соответствии с этим указом, была и приватизация муниципальной собственности, о чем шла речь выше – Москва могла начинать приватизацию без оглядки на Советы народных депутатов.

Если подводить предварительный итог этого периода, то можно отметить следующее: радикальная смена экономической и политической модели государства требовала не менее радикальных реформ, для проведения которых пришедшие к власти люди воспользовались особенными полномочиями, исключавшими необходимость долгих и сложных согласований со всеми акторами, прежде всего, конечно, с теми, кто находится в самом низу системы управления – с властями на местах. Однако, как это нередко бывает в истории, добровольно отказаться от расширенных полномочий или особого статуса сложнее, чем их получить - к ним быстро привыкаешь. В итоге полноту власти на местах органам местного самоуправления в Москве так и не вернули. Более того, уже в 1993 году по ним был нанесен очередной удар.

Новая Россия

3 января 1992 года выходит совместное постановление президента России и председателя Верховного Совета «Об административно-территориальном делении города Москвы», которым устанавливается схема административно-территориального деления Москвы, а также критикуется невыполнение Моссоветом и правительством Москвы («отметить неполное выполнение») предыдущих указов и постановлений, касающихся реформы системы управления городом. Отдельно стоит отметить преамбулу постановления: «Учитывая серьезное обострение социально-экономической обстановки в городе Москве и предложения мэра и Моссовета о срочных мерах по укреплению структур власти и управления городом, а также необходимость вовлечения депутатов райсоветов в работу с избирателями в муниципальных округах» - пример государственного лицемерия, когда вмешательство в местное самоуправление прикрывается тревожными формулировками и мнимой заботой. Подобный же трюк власти Москвы провернули в 2012 году, когда сокращение полномочий МСУ было подано под соусом повышения эффективности.

Чем, помимо формулировок, интересно указанное постановление:

1.      Уникален сам его формат – это нормативно-правовой акт сразу от президента и председателя Верховного совета (современным аналогом были бы президент и председатель Госдумы), который не был предусмотрен законодательством.

2.      Уникален и его предмет – высшие по должности люди государства расписывают границы муниципальных округов Москвы (к постановлению прилагалось длинное приложение, с перечислением всех улиц, образующих границы районов), что также закону не соответствовало. Это явно был уровень мэрии и Моссовета (который, следует напомнить, далеко не всегда соглашался с инициативами других представителей власти).

Однако, в те года Конституционный суд еще обладал независимостью, поэтому основные пункты этого документа (деление Москвы и «поручение» депутатам работать не в районах, а в новых мун.округах) были признаны несоответствующими Конституции. Из постановления КС от 2 апреля 1993 года: «Исходя из содержания пункта 11 части первой статьи 109, статей 115 и 121-5 Конституции Российской Федерации Президент и Председатель Верховного Совета Российской Федерации не могут направлять деятельность Советов народных депутатов (а именно такое предписание содержит пункт 3 совместного постановления), поскольку это входит в сферу полномочий Верховного Совета Российской Федерации». Этим же постановлением КС признал несоответствующим Конституции два пункта из декабрьского указа президента России (упомянут в предыдущем разделе), а именно: наделение мэра Москвы полномочиями по установлению границ административных и муниципальных округов, а также об ускорении приватизации муниципальных предприятий и организаций.

Очень любопытно было бы посмотреть на альтернативную историю, в которой эти прецеденты получили бы продолжение, и Конституционный суд и дальше стоял бы на защите полномочий местного самоуправления, но случился октябрь 1993 года. Дальнейшая история всем известна.

О Конституционном кризисе чуть позже, а для начала хотелось бы дать слово действующим лицам - самому мэру Москвы, которым с июня 1992 года был Юрий Лужков:

Из интервью газете «Аргументы и факты» 21 октября 1992 года:

АиФ: - Проверка еще не началась, а вы - в панике? [прим. ОС: речь идет о проверке, которую проводил главный государственный инспектор РФ Юрий Болдарев (буква «Б» в названии партии «Яблоко» - от его фамилии) для проверки хода приватизации в Москве, причина банальна – мэрию и подконтрольные ей структуры подозревали в коррупции; дело закончилось тем, что проверку приостановили, а Болдырева сняли с должности.]

ЮЛ: - Когда начинается проверка, то серьезный руководитель звонит проверяемому и говорит: мы хотели бы с вами встретиться и рассказать о цели проверки. Но этого не было сделано. Тогда я сам позвонил Болдыреву и попросил о встрече. Он согласился, но пришел не сам, а прислал своих подчиненных. И я все понял. Потом я стал получать информацию, что Болдырев дал команду Моссовету, чтобы ему составили перечень тех решений мэрии, которые Моссовет считает незаконными. Словом, просил компромат на мэрию. Об этом он просил и МВД, и МБ, и другие органы. Послушайте, но это уже было в 1937! Что, теперь Болдырев - это НКВД с его страшными методами работы? Я считаю, что, если Моссовет, МВД, МБ располагают материалами о нарушениях или преступлениях мэрии, то почему они их не направляют в производство - в прокуратуру?

…

АиФ: - Моссовет до сих пор так и не утвердил бюджет города?

ЮЛ: - То, что Моссовет не принял бюджет, - не мои проблемы. Депутаты его не рассмотрели: нет кворума. Если бы стоял вопрос о политике, все моментально собрались бы. Сейчас Советы хотят взять на себя функции партийных органов. По-другому они не умеют. Но из этого тоже ничего не получается, слишком уж депутаты разнородны. А консолидируются они только в одном - в критике исполнительной власти, особенно если та позволяет себе самостоятельность. Вот так и живем.

Эти цитаты в очередной раз подтверждают конфликт, существовавший между Лужковым и избранными московскими депутатами. В данном случае речь идет о Моссовете, но дальнейшие события и более поздние цитаты самого Лужкова свидетельствуют о том, что ему в целом не нравилась самостоятельность представительных органов власти города. Если бы это был не материал о местном самоуправлении, а детектив, то слова Лужкова можно было бы счесть его мотивом к последующему уничтожению МСУ в городе.

На государственном уровне тренд прямо противоположный московскому. 5 декабря 1992 года выходит постановление Съезда народных депутатов РФ «О ходе экономической реформы в Российской Федерации», в котором есть отдельный пункт, посвященный местному самоуправлению: «Органам государственной власти и управления, соответствующим должностным лицам неукоснительно соблюдать права органов местного самоуправления. Поддержать основные положения Декларации "О принципах местного самоуправления в Российской Федерации", принятой на собрании Союза российских городов 30 ноября 1992 года, учитывающей Европейскую хартию о местном самоуправлении. Верховному Совету Российской Федерации учесть их при разработке соответствующего раздела проекта новой Конституции Российской Федерации и проекта основ законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении». Интересно, что пусть и опосредованно (через декларацию Союза российских городов) тут в качестве ориентира для разработки законопроекта о местном самоуправлении уже указана Европейская хартия о МСУ – документ, который будет подписан Россией только в 1996 году, ратифицирован в 1998 году, но принципы которого (прежде всего независимость и максимально широкие полномочия самоуправления) так никогда и не будут реализованы полностью. Особенно в Москве.

По-своему любопытна и сама декларация Союза российских городов, которую можно считать попыткой приземлить Европейскую хартию на российскую почву. Декларация получилась неоднозначной – среди ее положений есть как безусловно правильные, так и, как минимум, спорные. К спорным можно отнести следующее:

- «Компетенция органов местного самоуправления определяется на основе Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, представительным органом власти соответствующего субъекта Российской Федерации» (статья 3, пункт 1). Представительный орган субъекта РФ здесь лишний, поскольку при передаче власти сверху вниз есть риск сокращения полномочий нижнего звена.

- «Крайней мерой ответственности органов местного самоуправления является досрочное прекращение их полномочий. Решение о прекращении полномочий принимается в зависимости от оснований ответственности соответствующим государственным органом, либо самим местным сообществом» (статья 6, пункт 4). «Государственные органы» - максимально широкое понятие, включающее в том числе и органы исполнительной власти, которая, как показано выше, нередко конфликтует с местным самоуправлением.

Октябрь 1993 года и его последствия

Я не буду подробно расписывать все обстоятельства конфликта президента РФ и Верховного Совета (ссылка на соответствующую статью в Википедии), для целей этого материала достаточно будет максимально короткого описания: к осени постепенно нараставшее напряжение между президентом и Советом достигло пика, 21 сентября Борис Ельцин подписал указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», Конституционный суд признал положения этого указа незаконным и счел это основанием для снятия Ельцина с должности, 3-4 октября в Москве произошли вооруженные столкновения с большим количеством жертв, президент свой пост сохранил и начал реформу государственного устройства.

Вслед за федеральными изменениями начались перемены и в Москве. Уже 7 октября своим указом Ельцин распускает Моссовет и несколько районных и поселковых Советов Москвы за нелояльность («В связи с активным противодействием Московского городского Совета народных депутатов, Зеленоградского городского Совета народных депутатов, районных Советов народных депутатов, поселковых и сельского Советов народных депутатов в городе Москве выполнению Указа Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. № 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" и содействием вооруженному мятежу 3 - 4 октября в г. Москве»). Полномочия депутатов этих Советов также прекращаются. Все организации, подчиненные перечисленным в указе Советам, переходят в ведение правительства Москвы (Лужков в том противостоянии поддержал Ельцина).

Лояльные или сохранившие нейтралитет Советы продержались не сильно дольше. 9 октября президент выпускает указ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», которым местное самоуправление фактически обнулялось: все функции власти на местах передаются соответствующим администрациям (до выборов новых представительных органов), деятельность районных в городах Советов прекращается.

Дискуссии о правых и виноватых в Конституционном кризисе можно встретить до сих пор, но с тем, что по его итогам люди, находившиеся у власти, начали сводить политические счеты, а также укреплять собственное положение, вряд ли кто-то будет спорить.

Снова предоставим слово Юрию Лужкову (из интервью газете «Аргументы и факты» 12 октября 1993 года):

АиФ: - Советы ликвидированы "как класс". Как представляете вы власть в Москве?

ЮЛ: - На ближайшие два месяца власть в Москве будет осуществляться мэром и правительством. В этот период, то есть до выборов городской Думы, мы не будем принимать решений, находящихся в компетенции представительных органов. После выборов городской Думы, в составе которой будет около 40 депутатов, возникнет новая ситуация, при которой реальным будет лозунг: "Равенство властей - главное условие результативности общей работы".

АиФ: - Сначала ликвидация горкома и райкомов партии и передача их имущества Советам, теперь - экспроприация имущества Советов. Сейчас нынешняя власть наконец закончит раздел имущества, скорее всего в свою пользу?

ЮЛ: - Городской Думе будут предоставлены все условия для работы. Помещения, занимаемые ранее Советами, будут использованы для нужд города. Нам нужно разместить в них горвоенкомат, суды, органы социального обеспечения, часть зданий будет передана под расширение музеев. Все это гораздо более целесообразно, чем содержать армию депутатов, которые, несмотря на результаты референдума в Москве, гнули свою линию, стали реальной "партией Советов", выступили против воли москвичей.

…

АиФ: - За эти дни принято много ответственных решений. Какие из них самые трудные? В моральном плане, а может быть, в плане исполнения?

ЮЛ: - Самое трудное решение было связано с подавлением главного очага опасности - "Белого дома". Самое значительное решение, на мой взгляд, — это почти не замеченный Указ Президента от 9.10.93 г. о реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ [прим. ОС: указ, распустивший районные Советы депутатов в Москве], положивший конец существованию в течение 75 лет лозунга "Вся власть Советам".

Последняя фраза Лужкова заслуживает отдельного комментария. Он намеренно лукавит, смешивая местные органы власти (Советы народных депутатов) и коммунистический лозунг («Вся власть Советам!»). Разгон районных Советов не был борьбой за демократию и ее защитой от наследия коммунизма – последние выборы районных Советов народных депутатов (4 марта 1990 года) проходили на альтернативной основе с участием сторонников демократических движений, в том числе блока «Демократическая Россия». При этом стоит отметить, что те выборы не были образцовыми (подробности можно найти в книге Аркадия Любарева «Выборы в Москве: опыт двенадцати лет. 1989–2000»), однако до 1993 года никто избранных депутатов не трогал. Другими словами, Лужков с помощью Ельцина воспользовался ситуацией для того, чтобы ликвидировать неудобные для себя органы местной власти.

26 октября 1993 года выходит очередной указ Ельцина – «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», который устанавливает временные границы для проведения выборов в новые представительные органы власти (декабрь 1993 - июнь 1994), а также утверждает Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Положение примечательно уже с самых первых слов: «Органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являются выборные и другие органы местного самоуправления» - а какими еще могут быть органы самоуправления, если не выборными?.. В тексте это не уточняется, но очевидно, что речь идет о возможности назначения, чем вскоре и воспользуются.

Еще одной интересной особенностью упомянутого выше Положения был перекос в сторону исполнительной власти. Местное самоуправление в этой концепции состояло из представительного органа и главы администрации. При этом глава администрации занимается не только составлением и исполнением бюджета, распоряжается муниципальным имуществом, но и созывает заседания представительного органа.  Без главы администрации не могут быть приняты и некоторые важные решения, например, о местных налогах и сборах (требуется согласование главы).

В самом конце этого бурного года (10 декабря) Ельцин издает еще один указ, посвященный МСУ в Москве – «Об общих принципах административно-территориального деления и организации местного самоуправления в городе Москве», которым утверждается временное положение об организации самоуправления в городе. В этом Положении в полной мере используется неопределенная формулировка («выборные и другие органы») из предыдущего указа – главу администрации муниципального округа предлагает префект административного округа, а назначает мэр. Представительному органу МСУ (муниципальному собранию) отводится только согласовательная функция, причем этим согласованием мэр может пренебречь с помощью специальной процедуры. Также в полномочиях мэра есть снятие главы администрации с должности, контроль за его деятельностью, назначение и снятие с постов заместителей главы.

Представительной власти в районах в соответствии с этим указом досталось не так много:

1.      От 5 до 7 муниципальных советников (должность аналогичная по замыслу муниципальным депутатам) на район.

2.      Работа на непостоянной основе (то есть на волонтерских началах).

3.      Сокращенный перечень рассматриваемых вопросов: местная смета, программа социально-экономического развития на год, порядок пользования муниципальной собственностью, пункт «иное».

12 декабря 1993 года была принята новая Конституция России, вместе с которой начался и новый этап для института местного самоуправления, но об этом в следующей части.

Грустный итог

Местное самоуправление в Москве пало жертвой разборок «на верхах». Конфликт между Верховным Советом и президентом, решенный в пользу последнего, а также желание нового московского мэра избавиться от неудобных депутатов совпали – одновременно был и мотив, и повод уничтожить старые институты МСУ, существовавших в Москве, чтобы затем построить новую систему по своему усмотрению. При строительстве этой системы не были учтены существовавшие к тому моменту удачные наработки (как минимум - очень неплохой закон СССР об МСУ и Европейская хартия местного самоуправления), вместо этого была придумана собственная московская модель, не мешавшая авторитарному мэру. Как и многое другое «временное», переходящее в России в «постоянное», то декабрьское Положение, вернее его видение МСУ в Москве живо, и поныне – слабая представительная власть и сильная исполнительная (находящаяся в подчинении мэрии).

________________

Подписывайтесь на канал - https://t.me/myslyvslyx

Часть III https://telegra.ph/Istoriya-samoupravleniya-v-Moskve-chast-III-12-21