История самоуправления в Москве, часть I

Вступление

Для тех, кто тем или иным образом пересекался с местным самоуправление в Москве, не является секретом его декоративность. Да, в каждом из районов есть муниципальные органы власти – глава муниципального округа, Совет депутатов, администрация, - но все сколько-нибудь важные для жителей города решения принимаются в других местах, а именно в органах исполнительной власти и в подчиненных им бюджетных учреждениях. Обслуживание многоквартирных домов, капитальный ремонт, замена асфальта, общественный транспорт, оценка работы районного отделения полиции или поликлиники и другие вопросы, которые по-настоящему волнуют москвичей, не могут быть решены органами местного самоуправления. Можно, конечно, привести примеры активности депутатов, которая напрямую помогла жителям, но в абсолютном большинстве случаев эти примеры были из области гражданского активизма (от организации сбора подписей до преграждения пути строительной технике), а не работы представительного органа власти, суть которого в подготовке и принятии решений в рамках своих полномочий.

В последних и проблема – полномочия органов МСУ в Москве жестко ограничены на законодательном уровне. Получается интересно: если эти ограничения прописаны в законах, значит это не секрет, но тексты законов – не самое популярное чтиво, поэтому большинство оценивает полномочия депутатов на основании здравого смысла. И в этом подходе сложно кого-то упрекать – если у депутатов есть все признаки органа власти (выборы, гербы-уставы, помещения и бюджеты), то и спрос с них – как с людей, наделенных этой самой властью. Это несоответствие ожиданий и реальности массово вскрылось после выборов в 2017 году, когда в Советы депутатов попали сотни инициативных людей, ранее никак не связанных с системой городского управления. Сложно сказать, была ли мэрия города готова к такому притоку «свежей крови» по итогам выборов, скорее нет, но та самая система была готова на все 100%, потому что выстраивалась годами и десятилетиями. Да, наступление на полномочия местных органов власти в Москве началось не в 2017 и даже не в 2012 (крупная «реформа МСУ», о которой позже), а еще в 90-х годах.

Сейчас, когда кажется, что падать ниже институту местного самоуправления уже некуда и его реформа необходима, как воздух, особенно важно посмотреть на итоги реформ предыдущих, чтобы не повторить их ошибок. Истории реформ МСУ в Москве и посвящена эта серия статей.

Дисклеймер: если не указано иное, в материале идет речь только о местном самоуправлении в Москве, поскольку история МСУ в России в целом требует отдельного большого материала.

Поздний СССР

Смена эпох – от авторитарного СССР к демократической России – безусловно не могла не сказаться и на местном самоуправлении. Чтобы лучше понимать эти перемены, надо сначала посмотреть на то, от чего они отталкивались. Иными словами – как местное самоуправление выглядело до начала масштабных изменений, то есть до Перестройки.

К началу Перестройки в РСФСР местное самоуправление регулировалось положениями Конституции СССР («брежневская» Конституция 1977 года; интересно, что в Конституции РСФСР 1978 года слово «самоуправление» не встречалось вообще) и законом «О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР».

Основными отличительными чертами этого этапа местной власти были:

1.      Встроенность Советов народных депутатов в систему госвласти (в статье 1 указанного закона РСФСР районный в городе Совет прямо назван «органом государственной власти», а также обязан проводить в жизнь решения вышестоящих государственных органов), то есть отсутствие независимости. Сюда же стоит отнести и возможность Совета более высокого уровня своим решением отменять решения нижестоящих Советов (ст. 38 того же закона). В Конституции СССР слово самоуправление хоть и встречается, но всего один раз, а профильная глава и вовсе красноречиво названа «Местные органы государственной власти и управления».

2.      Двойственность подчинения исполкомов – органов исполнительной власти на местах при Советах народных депутатов. Исполкомы были одновременно подчинены избравшему их Совету, так и вышестоящему распорядительному органу (ст. 150 Конституции СССР).

3.      Фактическое сращивание исполнительной и представительной власти на местном уровне – члены исполкомов избирались из числа депутатов Совета народных депутатов.

4.      Отсутствие особых условий для Москвы и Санкт-Петербурга – Советы депутатов и исполкомы в этих городах обладали теми же полномочиями, как и у региональных Советов и исполкомов аналогичного уровня («районный в городе»).

5.      Максимально широкие полномочия – помимо всего прочего Советы утверждают планы экономического и социального развития района, руководят деятельностью предприятий районного подчинения (от торговли до коммунального хозяйства!). Полный перечень полномочий можно посмотреть в статье 36 закона РСФСР.

6.      Иное административное деление Москвы. Районов было существенно меньше, у них были иные границы и названия. Например, в состав Октябрьского района входили нынешний Гагаринский район, части Ломоносовского, Обручевского и Якиманки.

Не трудно заметить, что называть описанное выше «самоуправлением» в его современном понимании неправильно. Этому противоречат и встроенность в систему госуправления, и идеологическая составляющая (одна партия, безальтернативные выборы). В то же время нельзя не отметить объем полномочий – больше полномочий у самоуправления в Москве не было, пожалуй, никогда. Ряд полномочий были даже излишни – в части, связанной с плановой экономикой (например, влезание в деятельность предприятий, производивших товары народного потребления). Что касается встроенности в единую систему власти, то бросается в глаза грустная ирония – поправки в нынешнюю российскую Конституцию о «единой системе публичной власти», предполагающие встраивание в МСУ в эту систему, фактически возвращают самоуправление в доперестроечные времена.

Перестройка

Переносимся в самый конец Перестройки – в 1990 год, 9 апреля которого принимается Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Этот закон должен был полностью переосмыслить власть на местах, превратив ее из нижнего звена системы госуправления в полноценное самоуправление.

Прежде всего в глаза бросается отражение общего вектора перемен в стране – фокус смещался на граждан. Так в статье 5 указывалось, что «граждане, проживающие на соответствующей территории, непосредственно решают важнейшие вопросы местного значения, избирают органы местного самоуправления, принимают решения об их роспуске в соответствии с законами союзных и автономных республик». При этом роль Советов народных депутатов сохранялась – им отводилось место основного звена в системе местного самоуправления в качестве представительных органов власти.

Изменения не ограничились одной лишь пафосной декларацией о значимости гражданина. Этот закон и по своей структуре, и по своему содержанию может считаться настоящей революцией. Вот лишь основные нововведения:

1.      Ликвидировалась подчинение исполнительных органов самоуправления кому бы то ни было кроме «своего» Совета депутатов.

2.      Вводилось такое понятие, как «экономическая база местного самоуправления», впервые появляется «муниципальная собственность», закрепляется конкретный (!) перечень налогов, которые поступают в бюджеты местного самоуправления.

3.      Исключалось по умолчанию подчиненное положение предприятий: «хозяйственные отношения органов местного самоуправления с предприятиями (объединениями), организациями и учреждениями, не находящимися в коммунальной собственности, строятся на налоговой и договорной основе».

4.      Местным Советам разрешалось вести внешнеэкономическую деятельность.

5.      Возможность перераспределять полномочия между Советами разных уровней по взаимной договоренности.

6.      Максимальный объем полномочий. Удивительно, что четкого перечня в законе вообще не было! Зато была концептуально интересная формулировка: «компетенция устанавливается с учетом возможности ее самостоятельной реализации на данном уровне и не может быть изменена иначе как законом».

Последнее особенно любопытно, потому что вопрос правильного разграничения ответственности между органами местного самоуправления и органами государственной власти один из самых дискуссионных (споры ведутся до сих пор). Тем удивительнее, что еще в 1990 году авторами уже была предусмотрена концепция соотнесения всего объема вопросов, возникающих на местах, и _возможности_ их реализовать. Полномочия без денег, как и деньги без полномочий одинаково бессмысленны.

Также важно отметить, что и на этом этапе Москва и Санкт-Петербург не были выделены в отдельную категорию «городов федерального подчинения», то есть все вышеперечисленное распространялось и на них.

Разрушу главную интригу этой серии материалов и скажу, что по моему мнению, за исключением нескольких формулировок (остатков идеологии вроде «местное самоуправление в СССР является частью социалистического самоуправления народа») этот закон – это лучшее, что было предложено самоуправлению в России. Потом все пошло по наклонной, причем, как это будет показано дальше, причины уменьшения значимости института МСУ и сокращения полномочий у местных органов власти лежат в области политической борьбы.

Например, вот что пишет руководитель рабочей группы, готовившей закон, Всеволод Васильев:

«В статье 5 было прямо записано: «Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления подчиняются только советам их создавшим, Конституции и закону». Причём надо, судя по всему, вспомнить, в какое принимался этот закон? Это был период парада суверенитета союзных республик, когда быстро развивались центробежные устремления республиканских элит. И союзный центр, когда принимался закон, он рассчитывал на то, что этим устремление будет создан законом какой-то противовес. Самым, пожалуй, как бы сказать, прозорливым, что ли, в этой ситуации оказался Борис Ельцин. Буквально через очень небольшой период он внес в Верховный Совет СССР предложение о том, чтобы вот эту статью 5 и её нормы исключить из закона, и это было сделано. Таким образом, содержание закона было развернуто на 180 градусов».

Кстати, у Васильева есть также довольно интересная статья, посвященная 25-летию этого закона, которая повествует о том, как он готовился - https://cyberleninka.ru/article/n/mestnoe-samoupravlenie-istoriya-i-sovremennaya-praktika/viewer.

В любом случае полноценному применению этого закона помешал развал СССР.

Первый мэр Москвы

В Москве же еще большим препятствием для местного самоуправления стал приход к власти Юрия Лужкова, который практически сразу стал выстраивать свою собственную вертикаль власти в отдельно взятом городе. Но сначала о значимых обстоятельства прихода к власти Лужкова.

В 1991 году события развивались достаточно стремительно. 19 апреля Президиум Верховного Совета РСФСР принимает Постановление «О статусе и структуре органов управления города Москвы - столицы РСФСР», которым помимо прочего:

1.      назначает на 12 июня того же года первые выборы Мэра города,

2.      поручает Москве и Мособласти провести опрос о целесообразности объединения города и области в единый столичный округ с единой пропиской, системой снабжения, торгового и бытового обслуживания населения,

3.      утверждает «Положение о статусе и структуре органов управления города Москвы - столицы РСФСР», которым будущий Мэр наделялся чрезвычайно широкими полномочиями и в то же время выводился из-под какого-либо влияния Московского Совета народных депутатов (Моссовет – предтеча Мосгордумы). Достаточно сказать, что в соответствии с этим документом мэр мог принимать распоряжения, обязательные для всех городских и районных (муниципальных) органов управления, органов самоуправления населения, граждан (!), предприятий и организаций на территории города Москвы – фактически абсолютная власть.

С этим Постановлением не согласился Моссовет, предложивший свой вариант перечня полномочий для будущего мэра. В итоге депутаты Моссовета утвердили собственное временное положение «О мэре Москвы и порядке его избрания». Любопытный комментарий к этому событию можно обнаружить в газете «Коммерсант»:

«По мнению одного из инициаторов созыва внеочередной сессии Александра Попова [прим. ОС – на которой было принято временное положение о мэре], главное в решении Моссовета то, что мэр лишается данных ему российским постановлением чересчур широких полномочий, и в первую очередь права самостоятельно представлять Президиуму ВС РСФСР предложения по изменению административно-территориального деления города, установлению компетенции городских и районных властей. Кроме того, мэр лишается вовсе права законодательной инициативы и может выступать с предложениями только перед Моссоветом. Этим исключается возможность "разгона райсоветов" [прим. ОС - то есть органов московского самоуправления в трактовке, которая существовала в то время] по инициативе мэра, слух о котором прошел в сентябре прошлого года».

В итоге выборы мэра Москвы все-таки состоялись, и победил на них председатель Моссовета Гавриил Попов. Применительно к дальнейшим событиям отдельно стоит отметить проявленную Моссоветом «непокладистость».

1 июля 1991 года Президиуму ВС РСФСР принимает новое постановление по Москве («О разграничении компетенции органов власти и управления в городе Москве»): по предложению Попова ему поручено сформировать территориальные власти города (что означало неминуемую перенарезку города). В свою очередь Моссовету поручалось сформировать и утвердить территориальную структуру органов представительной власти, однако с этим возникли трудности. Вот как последующие события описывает газета «Коммерсант»:

"Ъ" 8 июля: «[Гавриил] Попов в беседе с корреспондентом "Ъ" назвал вердикт "Белого Дома" половинчатым, но годным для переходного периода. И безотлагательно приступил к осуществлению своего проекта, разделив Москву на 10 административных округов. 2 июля [прим. ОС - то есть на следующий день после выхода Постановления ВС РСФСР] он назначил четырех префектов административных округов, а 5 июля -еще пятерых. Место префекта Центрального округа пока вакантно. Все префекты — председатели райсоветов или райисполкомов и слывут в окружении мэра "матерыми хозяйственниками"».

"Ъ" 15 июля: «На истекшей неделе окончательно выяснилось, что функции префектур не определены…"Мы ходим и спрашиваем друг друга, что делать дальше," — заявил префект Юго-Восточного округа Владимир Зотов… Не в лучшем положении находятся председатели райсоветов, вообще лишенные четких перспектив. Наиболее радикально повели себя в сложившейся ситуации председатели Краснопресненского и Октябрьского райсоветов Александр Краснов и Илья Заславский. Первый заявил на пресс-конференции, что верные революционным традициям Советы Красной Пресни лягут костьми на пути поповских реформ. А второй просто подал в отставку 8 июля и, не дожидаясь решения сессии, забрал трудовую книжку. Попов уже придумал для Заславского целую должность: полномочный представитель мэра — и пытается сохранить за ним кабинет в здании Октябрьского Совета. Депутаты пока сопротивляются.».

16 июля местная власть и вовсе подверглись прямой атаке - Лужков, находившийся тогда на должности вице-мэра, выпустил распоряжение о блокировке счетов райсоветов (источник - "Коммерсант"). С юридической точки зрения это было незаконно, поскольку райсоветы вице-мэру не подчиняются, но никакой реакции на это не последовало.

Иными словами, попытка реформы исполнительной и представительной власти в Москве проводилась впопыхах, без согласования с действующими на тот момент органами власти, а также с явным прицелом под централизацию власти в руках мэра.

Условную черту под этим периодом подвела отставка Попова за 6 дней до его первой годовщины в роли городского главы. С поста мэра Москвы он ушел по собственному желаю, объяснив ее в беседе с журналистами тем, что «он старый, больной человек» (Попов ушел в отставку в 1992 году, в 2023 году ему исполнилось 87 лет). 6 июня приказом Ельцина Лужков был назначен исполняющим обязанности мэра Москвы, а также главой администрации Москвы.

________

В следующий раз поговорим о первом российском законе о местном самоуправлении, событиях 1993 года и их влиянии на местное самоуправление. Ссылка на вторую часть.

Подписывайтесь на канал - https://t.me/myslyvslyx