Узурпация государственного насилия и как этого избежать. Гражданский контроль над сектором национальной безопасности

Текст опубликован в рамках аналитического проекта «Четвертая Республика».

Андрей Поротников, руководитель аналитического проекта Belarus Security Blog

Слово «узурпация» означает незаконное присвоение чего-то. Чаще всего речь идет об узурпации государственной власти. Но необходимым условием для этого является предварительная узурпация системы государственного насилия, которое осуществляют силовые ведомства. То есть, установление контроля одного лица (или некоторой группы лиц) над сектором национальной безопасности и обороны.

Отсюда вывод: недопущение монополизации системы государственного насилия является необходимым условием предотвращения установления диктатуры. Механизмом-предохранителем является система гражданского контроля за силовыми ведомствами, образец которой складывался на Западе в течение более чем двухсот последних лет: в конце XVIII века политическая эволюция государства потребовала устранения внутренних угроз для демократической политической системы, которую нес аппарат принуждения старого феодального образца.

Кроме того, произошла и трансформация общества: урбанизация и смешение сословий привело к образованию гражданского общества в современном понимании. В результате служивое сословие тех, кого сейчас принято называть силовиками, преобразовалось в профессиональное сообщество граждан, выполняющих очень важную и специфическую функцию — обеспечение национальной и общественной безопасности.

Поэтому формирование системы взаимоотношений сектора национальной безопасности с иными государственными институтами, политическими и общественными объединениями станет необходимой и важнейшей частью безопасного и устойчивого развития общества и государства в новой Беларуси.

Само словосочетание «гражданский контроль над сектором национальной безопасности» не совсем корректно передает суть вопроса именно из-за слова «контроль». Более корректным было бы применение слова «надзор». Но по устоявшейся в русскоязычном пространстве традиции речь идет о надзоре, который именуется контролем. Контроль подразумевает абсолютную возможность вмешательства в процесс обеспечения национальной безопасности на каждом этапе и в любой ситуации. Надзор предполагает установку некой рамки действий и распределение компетенций внутри нее.

Отношения между обществом и созданными для его защиты силовыми структурами — важнейший критерий современности государства. Базовым элементом этих отношений является степень контроля общества над силовой компонентой государства.

Единого понятия гражданского контроля за сектором национальной безопасности (далее — СНБ) не существует. Речь идет о широком наборе принципов, инструментов, норм, институтов и политических традиций, направленных на достижение целей такого контроля.

Принцип гражданского контроля означает, что все окончательные решения относительно политики безопасности и применения силовых структур принимаются после тщательного анализа исключительно лицами, управляющими государ­ственными делами. Конечной целью является гарантирование такого положения, при котором силовые ведомства используются в соответствии с законами, а политика безопасности и возможности ее реализации согласуются с политическими задачами и экономическими ресурсами страны.

Цель гражданского контроля заключается в том, чтобы обеспечить такие условия в стране, при которых силовые ведомства не могли бы угрожать основным правам и свободам, которые они призваны защищать и не оказывали бы непропорционально большого влияния на политику, особенно в области распределения ресурсов страны.

Осно­вой «послушания» силовиков является соблюдение норм Конституции, обязывающих их проводить национальную политику, определен­ную законодательством. Однако простое наличие соответствующих положений в Основном законе само по себе не является гарантией их соблюдения, особенно людьми, обладающими значительными силами. Поэтому необходимы допол­нительные меры и создание надлежащих условий для гражданского контроля.

Необходимые условия такого контроля могут быть сведены к следующим положениям:

• наличие развитого гражданского общества, традиций существования демократических институтов и ценностей, что дает возможность эффективно разрешать социальные конфликты без применения силы;
• наличие четких законодательных норм, определяющих основы взаимоотношений внутри государства гражданских и силовых институтов с целью предотвратить на­пряженность между ними;
• существенное значение парламента в создании законодательства по вопросам безопасности, во влиянии на формулирование националь­ной стратегии, в обеспечении открытости решений, касающихся политики в области обороны и безопасности, в рассмотрении бюджета и контроля над расходами, в утверждении соответствующих лиц на ответственные долж­ности, связанные с обороной и безопасностью. Парламент также обеспечивает связь между силовыми ведомствами и гражданами, в наблюдении за соблюдением прав и уровнем благосостояния силовиков;
• ответственность силовиков перед гражданским властями, в том числе через подчиненность их гражданским органам публичной администрации — министерствам (обороны, внутренних дел, чрезвычайных ситуаций, национальной безопасности и т.п.). Министры — гражданские лица, которые опираются на квалифицированный гражданский персонал: государственных служащих, политических назначенцев, советников и др. Последние вместе с профессиональными силовиками занимаются разработкой стратегических планов и решением задач по координации. При этом гражданские чиновники, осуществляющие политический контроль над СНБ, не могут быть связаны решениями политических партий или общественных организаций, а должны руководствоваться общенациональными интересами;
• наличие квалифицированного профессионального силового персонала, который хорошо оплачивается и пользуется уважением со стороны политической элиты и общества. Этот пер­сонал должен признавать принципы гражданского надзора, политической нейтральности и непартийности силовых ведомств;
• разделение ответственности между гражданскими/политическими и профессиональными руководителями в области обеспечения национальной безопасности таким образом, чтобы политические полномочия и ответственность, с одной стороны, и специализированный профессионализм и опыт, с другой, были максимальными. При этом повседневная деятельность структур СНБ осуществляется исключительно на основе единоначалия и дисциплины;
• наличие в обществе сильной негосударственной составляющей в сфере безопасности: независимых исследователей и аналити­ков, средств массовой информации, советников полити­ческих партий, способных участвовать в обсуждениях политики в области безопасности, представляя альтернативные взгляды и програм­мы.

Приведенные выше условия представляют собой лишь формальную модель, конкретная же их реализация приводит к существенным различиям даже в тех странах, которые имеют схожую политическую культуру.

Предметом гражданского контроля являются:

• обоснованность решений государственных органов по вопросам национальной безопасности и обороны, правоохранительной деятельности, критериями которой выступают законность и целесообразность;
• формирование, утверждение и использование публичных средств из бюджетов всех уровней, направляемых на нужды СНБ;
• исполнение программных документов в сфере развития СНБ, включая реформирование входящих в сектор структур;
• международное сотрудничество, в том числе вопросы проведения совместных военных учений, иных мероприятий в рамках международного сотрудничества, а также все вопросы, связанные с допуском иностранных военных, а также любых вооруженных представителей иностранных государств на национальную территорию и их пребывание в стране в мирное время;
• участие страны в зарубежных вооруженных операциях;
• кадровая политика СНБ;
• развитие материально-технической базы СНБ, закупки для нужд силовых ведомств;
• соблюдение прав и социальная защита лиц, занятых в СНБ;
• законность, объективность и беспристрастность рассмотрения компетентными органами государственной власти (их должностными лицами) обращений и жалоб лиц, занятых в системе СНБ и членов их семей;
• вопросы развития ВПК и конверсии оборонных предприятий;
• отчуждение имущества, используемого СНБ;
• состояние военно-патриотического воспитания и подготовка граждан к вооруженной защите страны;
• закупка, мобилизационная готовность, формирование государственных материальных резервов;
• предупреждение чрезвычайных ситуаций и преодоление их последствий.

Система гражданского контроля должна основываться на Конституции, специальном законе о гражданском контроле над СНБ и законах, регулирующих статус органов управления, составляющих систему СНБ.

Система гражданского контроля состоит из видов:

• президентского;
• парламентского;
• омбудсмена (уполномоченного по правам человека);
• со стороны центральных органов исполнительной власти и органов местного управления;
• судебно-прокурорского;
• общественного (граждане, общественные организации, включая политические, СМИ).

Гражданский контроль осуществляется с учетом требований законодательства в области защиты государственных секретов, коммерческой тайны, а также ограничений, установленных при особых правовых режимах (чрезвычайного и военного положений). Оперативно-распорядительные действия должностных лиц органов СНБ, принимаемые в рамках установленных законодательством полномочий, гражданскому контролю не подлежат. Но такие лица несут ответственность за результаты своего оперативного руководства, согласно действующему законодательству.

Президентский контроль вытекает из статуса главы государства как главнокомандующего, главного чиновника, ответственного за состояние национальной безопасности, гаранта прав и свобод граждан, верховенства закона.

Президент вносит в парламент предложения по совершенствованию архитектуры СНБ: перечень органов и ведомств, их структура, численность, распределение полномочий и функций внутри сектора. Это связано с тем, что СНБ финансируется за счет публичных финансов, а парламент как представительный орган власти представляет интересы налогоплательщиков.

Президент также назначает на должности и освобождает от них высшее командование военизированных структур, присваивает высшие офицерские звания, за исключением случаев, когда (и если) назначение командиров/командующих отнесено к прерогативе парламента. В данном случае в первую очередь речь идет о назначении главнокомандующего вооруженными силами страны. Согласно европейской практике, в рамках разделения на административно-политическое и профессиональное лидерство последнее осуществляется специально назначенным высшим военачальником государства, который может назначаться либо главой государства, либо парламентом на четко определенный срок.

Президент:

• выполняет функции, связанные с решением использования вооруженной силы государства для защиты от внешних и внутренних угроз, участия в поддержании международного мира, оказания помощи союзным государствам;
• решает вопросы введения в действие особых правовых режимов, проведения мобилизации;
• принимает решение о допуске иностранных вооруженных подразделений на национальную территорию в военное время;
• участвует в разработке и утверждении программных документов стратегического характера (доктрин, стратегий, программ развития и закупок в интересах СНБ), а также документов международного сотрудничества в военной, военно-технической, правоохранительной сферах и по прочим вопросам, затрагивающим национальную безопасность;
• непосредственно и опосредованно через подчиненные структуры (например, Совет безопасности, советников/помощников по вопросам безопасности, специальных уполномоченных, исследовательские и аналитические институции) осуществляет контроль за деятельностью СНБ и изучает эффективность такой деятельности.

О своей работе в сфере национальной безопасности президент информирует общественность через СМИ, обращения к нации и парламенту.

Парламентский контроль осуществляется в рамках полномочий парламента в соответствии с Конституцией.

Во всяком случае, к компетенции парламента должно быть отнесено:

• определение законодательных основ внутренней и внешней политики, национальной безопасности, организация обороны и правопорядка;
• рассмотрение и утверждение основ международного сотрудничества в области безопасности и правоохранительной деятельности, контроль такого сотрудничества/деятельности;
• определение численности и функций органов СНБ;
• вопросы правовой и социальной защиты, привилегии и полномочия лиц, занятых в системе СНБ;
• утверждение финансирования СНБ, контроль за рациональным использование публичных финансов в нормальной обстановке. В случае принятия чрезвычайного бюджета президентом парламент информируется о ходе и результатах исполнения такого бюджета;
• рассмотрение и утверждение доктринальных документов в области функционирования, реформирования и развития СНБ, контроль за их исполнением;
• определяет основы защиты государственных секретов;
• определяет правовой режим государственной границы;
• регулирует вопросы особых правовых режимов и мобилизации;
• решает вопросы войны и мира;
• решает вопросы предоставления военной помощи другим государствам, направления вооруженных подразделений за рубеж, если существует угроза, что эти подразделения там могут подвергнуться вооруженному нападению;
• ратифицирует международные договоры, касающиеся вопросов национальной безопасности, дает разрешение на длительное (например, свыше 6 мес.) или постоянное дислоцирование иностранных воинских контингентов, формирований и размещение военных объектов на территории страны в мирное время.

Рабочими органами парламента выступают постоянные и специальные парламентские комиссии, которые отслеживают исполнение законодательства в сфере национальной безопасности и обороны, охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, информируют парламент в целом, правительство, президента и общественность о результатах и выводах из этой деятельности, участвуют в совершенствовании законодательства.

Необходимо предусмотреть возможность создания:

• временных комиссий для изучения отдельных вопросов в сфере национальной безопасности;
• временных следственных комиссий парламента по вопросам, представляющим особую общественную значимость. Такие комиссии должны обладать правом истребования документов, получения пояснений со стороны должностных лиц органов СНБ. В определенных случаях следственные комиссии должны обладать правом на получение секретной информации.

Особой сферой является парламентский надзор за деятельностью спецслужб. Парламент реализует свои контрольные функции через специальную парламентскую комиссию по вопросам разведки (контроля за спецслужбами). В обязательном порядке в состав комиссии включаются и представители оппозиционных партий.

Полномочия парламентской комиссии по контролю за спецслужбами включают:

• отслеживание соблюдения законности в деятельности спецслужб и соответствие внутриведомственных нормативных документов законодательству;
• дача рекомендаций о размере бюджетного финансирования спецслужб;
• согласование назначения или рекомендация к назначению руководителей спецслужб и их заместителей, если это не отнесено к исключительной компетенции главы государства;
• проведение проверок по наиболее резонансным жалобам на действия спецслужб и выявленным в их работе недостаткам;
• получение общей информации о характере и результатах сотрудничества национальных спецслужб с иностранными;
• подготовка заключений относительно законопроектов, затрагивающих деятельность спецслужб;
• рекомендация мер по улучшению деятельности спецслужб.

Результаты деятельности такой парламентской комиссии в некоторых случаях не должны разглашаться вовсе либо могут обнародоваться только в части предлагаемых мер, направленных на повышение эффективности деятельности органов разведки и государственной безопасности.

Спецслужбы должны регулярно и подробно отчитываться о результатах своей деятельности перед парламентом и готовить совместный ежегодный доклад парламенту о состоянии национальной безопасности.

Надзор уполномоченного по правам человека (омбудсмена) имеет основной задачей обеспечение соблюдения конституционных прав и свобод военнослужащих, иных лиц, занятых в системе СНБ.

Один из заместителей уполномоченного по правам человека должен специализироваться на вопросах, связанных с СНБ.

Механизмами надзора омбудсмена являются:

• проверки по обращениям граждан или общественных объединений (в том числе политических) соблюдения законных прав и интересов лиц, занятых в СНБ, а также подлежащих призыву на срочную службу, военные сборы, по мобилизации, уволенных из организаций СНБ и членов их семей;
• получение/ознакомление (при условии соблюдения установленного режима секретности) документов, материалов и пояснений, необходимых для осуществления полномочий, возложенных на омбудсмена;
• право затребования встречи с руководителями органов СНБ;
• право беспрепятственного, в том числе и без предварительного уведомления, посещения структурных подразделений ведомств СНБ, присутствия на заседаниях их коллегиальных органов при обсуждении вопросов, относящихся к полномочиям уполномоченного по правам человека.

Уполномоченный должен иметь право законодательной инициативы по вопросам, входящим в его регуляторную функцию.

Правительство осуществляет контроль за СНБ, реализуя собственные полномочия в рамках, определяемых Конституцией и законами.

Перечень механизмов, используемых правительством для гражданского контроля за СНБ, широк. К важнейшим относятся:

• демилитаризация министерств, разделение политической и административной функций, которые реализуются гражданскими руководителями/чиновниками, и непосредственно профессиональной деятельности в сфере поддержания национальной безопасности, которая осуществляется людьми в погонах;
• законопроектная деятельность в сфере регулирования отношений в сфере СНБ;
• финансовое, иное материальное обеспечение деятельности и развития СНБ, контроль за целевым использованием финансов и имущества, предоставленного сектору;
• разработка программных документов развития СНБ, включая международное сотрудничество;
• механизмы государственного заказа/государственных закупок в интересах СНБ;
• разработка системы мобилизации, накопление необходимых резервов;
• контроль за экспортом и импортом вооружений, чувствительных технологий и стратегических товаров, а также продукции двойного назначения;
• контроль за соблюдением законодательства в СНБ.

Министерства и другие центральные органы исполнительной власти, имеющие в подчинении вооруженные формирования/структуры:

• обеспечивают ведомственный контроль за соблюдением законодательства и поддержанием дисциплины;
• содействуют прозрачности и подотчетности в своей деятельности;
• информируют вышестоящие органы государственной власти и управления о состоянии подчиненных им вооруженных структур.

Отдельным механизмом контроля является контроль за расходованием средств из публичных финансов всех уровней, выделяемых для функционирования и развития СНБ. Такой контроль осуществляется как через специализированные гражданские органы (комитет госконтроля, счетная палата и т.п.), так и в процессе утверждения представительными органами власти (парламентом, местными советами депутатов) отчета об исполнении бюджета.

Местные представительные органы власти (районные и городские советы депутатов) должны иметь право получать информацию о состоянии законности в структурных подразделениях силовых ведомств, расположенных на данной административной территории, участвовать в решении вопросов территориальной и гражданской обороны, поддержания общественного правопорядка, контролировать использование средств, выделенных структурам СНБ из местных бюджетов, а также использование предоставленного местными властями имущества.

Судебно-прокурорский надзор призван обеспечить верховенство закона в деятельности СНБ и урегулировать спорные вопросы, связанные с такой деятельностью.

Деятельность органов прокуратуры и судов осуществляется с безусловным соблюдением требований секретности в рамках законодательства. Верховному суду должно быть предоставлено право отменить режим секретности в отношении сведений, которые представляют особую общественную значимость и засекречивание которых наносит ущерб конституционным правам и свободам граждан.

Общественный надзор. Граждане принимают участие в осуществлении гражданского контроля над СНБ через общественные организации, членами которых они являются, через депутатов представительных органов власти, лично путем обращения к уполномоченному по правам человека и его представителю по делам защиты прав военнослужащих или в иные компетентные органы.

Общественным институциям (политические партии, неполитические объединения, профессиональные союзы, исследовательские структуры, СМИ) должно быть гарантировано право:

• запрашивать и получать в установленном порядке от структур СНБ информацию, за исключением содержащей защищаемые законодательством сведения, по вопросам деятельности СНБ;
• распространять информацию о функционировании и состоянии СНБ, положении в области национальной и общественной безопасности, правопорядка, научной и экономической деятельности, связанной с обсечением безопасности. Ограничения в этой части могут быть наложены законодательством об особых правовых режимах и о государственных секретах;
• проводить научную, исследовательскую, аналитическую деятельности по вопросам, затрагивающим национальную безопасность, функционирование и развитие СНБ, создавая для этого при необходимости юридические лица различной организационно-правовой формы;
• проводить общественную экспертизу проектов законов, решений, программ, представлять свои выводы и предложения соответствующим государственным органам для их рассмотрения и учета;
• участвовать в общественных дискуссиях и открытых парламентских слушаниях по вопросам деятельности и развития СНБ, правовой защите занятых в секторе лиц;
• пользоваться правом законодательной инициативы по вопросам национальной безопасности в порядке, определяемой законодательством как непосредственно, так и через своих представителей (депутатов).

Важной задачей является деполитизация силовых ведомств. То есть, их влияние на государственную политику по вопросам, выходящим за рамки национальной безопасности, должно быть сведено к минимуму. В этой связи целесообразно ввести запрет на занятие выборных политических должностей как в органах власти, так и в политических организациях силовиками как в период службы, так и в течении 5 лет после ее окончания. Силовые структуры выполняют функции по защите законных прав и интересов народа, выразителем которых выступают представительные органы власти, избранные на свободных, равных и демократических выборах. Силовики ни прямо, ни косвенно не должны оказывать влияние на защищаемые интересы. Их участие в публичной политике должно быть ограничено профессиональной экспертной поддержкой при определении таких интересов и угроз для них.

Говоря о перспективах развития гражданского контроля за СНБ, стоит отметить, что при наличии политической воли в Беларуси в сжатые сроки может быть создана система такого контроля европейского образца. Беларусские силовики традиционно демонстрируют высокую степень управляемости, ожидать какого-либо сопротивления со стороны силовых ведомств не приходится в силу их несамостоятельности, ничтожного политического веса и традиционного нежелания верхушки этих ведомств вмешиваться в политические процессы. Силовики в Беларуси являются сугубо исполнителями и крайне редко — полисимейкерами. Последнее случается лишь при наличии прямого указания на такую деятельность со стороны высшего политического руководства страны.

В целом, разделение на политическое и профессиональное лидерство в силовом блоке пойдет на пользу самим силовикам, позволив им «разгрузиться» от административно-политических функций и сосредоточиться на максимально эффективном исполнении своих непосредственных задач — обеспечении национальной безопасности и обороны. Можно ожидать улучшения финансовой обеспеченности силовых ведомств в силу укрепления их лоббистских возможностей, благодаря руководству профессиональных политиков и администраторов: дело в том, что генералов не учат просить/требовать/выбивать деньги. Вопреки распространенному заблуждению, в течение всего периода после восстановления независимости силовые ведомства Беларуси находились ближе к концу очереди за кусками бюджетного «пирога» — достаточно сравнить масштабы финансирования промышленности, строительства и аграрного сектора. В целом, силовой аппарат получал и получает 60-75% необходимых средств.

В выигрыше окажется и общество, которое получит лучшее понимание специфики функционирования СНБ за счет большей прозрачности сектора. А понимание — необходимое условие доверия.

Силовые ведомства, опирающиеся на общественную поддержку и располагающие достаточным материальным ресурсом, будут способны надежно обеспечивать национальную безопасность Беларуси в условиях быстроменяющихся вызовов современного мира.

См. другие материалы аналитического проекта «Четвертая Республика»:

• Владимир Мацкевич: Дорожная карта беларусской революции
• Алексей Ластовский: Политика памяти: перспективы для Беларуси
• Андрей Поротников: Беларуси нужна своя «Вторая поправка»
• Эдуард Мельников: Медиа Республики Беларусь: вчера, сегодня, завтра
• Андрей Поротников: Больной вопрос: как вдохнуть жизнь в регионы Беларуси

Опубликовано в телеграм-канале «Думаць Беларусь»: @methodology_by.