Як вирішити проблему з доступом громадян до сесій Харківської міської ради?

27 березня 2014 року був прийнятий Закон України № 1170-VII, який вніс зміни до ч.4 ст.3 ЗУ “Про доступ до публічної інформації”, гарантуючи кожному “доступ до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством”, та у ч.17 ст.46 ЗУ “Про місцеве самоврядування”, яка тепер викладена у такій редакції:

“Сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону”.

Законодавство України передбачає підстави для обмеження доступу до засідань колегіальних органів місцевого самоврядування виключно у випадках, визначених законами України “Про правовий режим надзвичайного стану” (ст.18) та “Про правовий режим воєнного стану” (ст.8).

Наш більш детальний правовий аналіз питання безпосередньої участі громадян у сесіях місцевих рад та обгрунтування чому Регламент місцевої ради не може будь-яким чином обмежувати доступ громадян до її сесій можна прочитати ТУТ (клац!).

Та у Регламенті Харківської міськради VI скликання, прийнятому після виборів 2010 року, навіть мови не було про можливість присутності громадян на сесіях за власним бажанням.

“Заявки для оформлення дозволу на присутність осіб, запрошених депутатом міської ради, постійними чи тимчасовими контрольними комісіями ради, подаються ними секретарю міської ради не пізніш як за 48 годин до проведення пленарного засідання сесії міської ради для опрацювання та їх подальшого направлення до Департаменту організаційної роботи міської ради для складання остаточного списку запрошених на пленарне засідання. У день засідання сесії міської ради дозвіл на присутність запрошених осіб, не включених до списку запрошених, надається міським головою, секретарем міської ради”, - йшлося у п.2. ст.7 Регламенту.

Та й кількість “запрошених” депутатами чи комісіями осіб обмежувалася кількістю місць у залі.

“Кількість запрошених осіб для участі в пленарному засіданні обмежується тільки кількістю місць у залі пленарного засідання”, - п.6 ст.6 Регламенту.

Актуалізувалося це питання наприкінці 2014 року. 23 грудня Юрій Сидоренко, начальник інформаційного відділу мерії, написав на своїй сторінці у Facebook:

“Звонят журналисты. Волнуются накануне завтрашнего сессионного дня Харьковского горсовета. Цитируют каких-то активистов, которые ... занимаются раскачиванием ситуации в Харькове. Например, спрашивают - правда ли, что простому горожанину нельзя попасть на сессию? Неправда. Для этого надо просто подать заявление в канцелярию. Если будут свободные места - добро пожаловать. На завтрашнее заседание таких мест оказалось 11. Те, кто первыми подал заявление - будут в зале”.

Хоча можливість отримати пропуск на сесію через заяву у канцелярію в Регламенті відображена не була.

Наступного дня, 24 грудня, представники щонайменше 7 громадських організацій та політичних партій намагалися потрапити на сесію Харківської міськради. Метою акції було "назавжди відкрити двері міськради для харків'ян". Мітингувальників зустрів опір зі сторони правоохоронців та силовиків. Відбулося дві сутички. На вікнах першого поверху, за даними ЗМІ, розмістили мішки з піском.

21 та 23 січня бажаючим вдалося потрапити на сесії, та системно проблема не була вирішена. При міській раді була створена робоча група, яка почала розробляти проект рішення змін до Регламенту.

10 лютого 2015 року Харківський осередок партії “Демократичний Альянс” виступив на прес-конференції, на якій презентував проект змін. З текстом проекту змін до Регламенту можна ознайомитися за посиланням.

Як зазначили на сайті “ДемАльянсу” 15 квітня 2015 року, його члени взяли участь у двох засіданнях робочої групи з цього питання, та “вже після першої робочої групи у тексті проекту з’явилось багато доповнень, поправок авторства юристів міської ради, при цьому жодна суттєва зміна не була врахована”.

А 24 червня, на 40 сесії VI скликання міськради, було прийняте рішення, яке у цілому ряді моментів відрізнялося від пропонованого активістами.

“По факту созданная рабочая группа на 70-80% почеркала эти изменения и оставила только то, что выгодно и нужно харьковскому городскому совету. В общем, работа харьковского городского совета направлена не на публичность, все решения, которые принимаются как в департаменте, так и на пленарных заседаниях, чтобы общественность как не интересовалась вопросами, так и  не должна интересоваться”, - казав тоді член робочої групи Євгеній Лісічкін.

У жовтні 2015 року відбулися чергові місцеві вибори, а 18 листопада, на першій сесії міськради VII скликання, Геннадій Кернес зазначив, що у партії “Відродження”, від якої він балотувався на виборах, є більшість мандатів, і натякнув, що не збирається нікого слухати:

"У нас здесь есть большинство и мы будем руководствоваться только интересами жителей города Харькова, поэтому я предлагаю сегодня, чтобы мы работали конструктивно и не заводили никакие здесь хороводы”, - наголосив мер.

Тоді на сесію вдалося потрапити лиш невеликій кількості представників громадськості.

23 грудня 2015 року був прийнятий оновлений Регламент міськради, вже 7 скликання.

Ілюстрація з детальним описом змін, які пропонувалися громадськістю, та які були внесені до Регламенту депутатами міськради протягом 2015 року, доступна ТУТ (відкрите зображення можна збільшувати у розмірі).

Як бачимо, остаточні зміни, попри те, що протирічать законодавству України, ще й не дають гарантій громадськості безпосередньої участі у сесіях Харківської міськради, оскільки, згідно п.1 ст.6 Регламенту:

“Усі вільні місця (крім персональних робочих місць) надаються членам територіальної громади міста Харкова згідно з черговістю наданих заяв”.

А це на теоретичному рівні дозволяє міській владі заповнити місця для громадськості “своїми” людьми, поставивши у їх письмових заявах дати більш ранні, ніж у заявах “небажаних” осіб.

“Заявки щодо присутності на пленарному засіданні сесії міської ради подаються членами територіальної громади міста Харкова до Харківської міської ради не пізніше як за 48 годин до початку проведення пленарного засідання сесії міської ради”, - п.2 ст.8 Регламенту.

Та не дивлячись на виконання цієї ключової умови, представники громадських організацій регулярно отримували відмови щодо допуску до участі у сесіях міськради. Причиною завжди вказувався брак місць у сесійній залі.

“Члени територіальної громади міста Харкова, які не можуть бути присутніми в сесійній залі під час відкритих пленарних засідань сесій міської ради, мають право перебувати у відповідному спеціально обладнаному приміщенні міської ради, де здійснюється трансляція цих засідань”, - стверджується у п.3 ст.8 Регламенту.

Та представникам громадськості ніколи не пропонували подивитися трансляцію цих засідань у “спеціально обладнаному приміщенні”. Більше того - не відомо чи взагалі у будівлі міської ради є таке приміщення.

У квітні 2017 року було створено Харківську реформаторську коаліцію (ХРК) - об’єднання незалежних громадських організацій Харківщини, які ставлять собі за мету демократизацію публічної політики та впровадження позитивних змін в області. Серед членів коаліції були і організатори акцій під міською радою у 2014-2015 рр. На загальних зборах ХРК у травні було прийнято рішення зробити тему відкритості сесійних засідань для громадян одним з ключових напрямків своєї роботи.

Члени коаліції відправили заяви на доступ до 13 сесії міськради згідно всіх вимог Регламенту, та жоден знову не був до неї допущений через “брак місць”.

21 липня представники коаліції та інші небайдужі громадяни хотіли мирно зайти до будівлі, та вона була заблокована силовиками. Не вдалося на сесію потрапити й частині журналістів, а деякі депутати міськради потрапили на сесію з запізненням.

На 14 сесії, 20 вересня, сценарій був схожий; частині депутатів вдалося опинитися у сесійній залі з запізненням. Цього разу до будівлі не вдалося зайти через те, що ручки на дверях центрального входу міської ради виявилися відкручені.

«Є критерії. Мерія отримала 56 заявок від громадян щодо присутності на сесії: 20 заявок задоволено, 36 громадянам відмовили, оскільки в залі обмежена кількість місць», - розповідав тоді Геннадій Кернес.

7 листопада представниці коаліції виступили з прес-конференцією, на якій розповідали про неможливість для громадян потрапити на сесії Харківської міськради та запропонували власне бачення змін до її Регламенту.

“Ми скористалися можливістю, яка надана нам Законом “Про доступ до публічної інформації”, і запитали скільки всього робочих місць в міській раді і чому, власне, немає вільних місць, ким вони зайняті. Ми отримали доволі цікаву відповідь: “Всього місць 172, і всі вони розподілені за особами, які обов’язково повинні бути присутніми””, - повідомила Дар’я Говорун, членкиня ХРК.

21 лютого 2018 року представники ХРК хотіли потрапити на сесію міськради щоб почути щорічний звіт про діяльність мера.

На сесію 18 квітня представники “Харківської реформаторської коаліції” прийшли з ляльками на нитках щоб підкреслити, що депутати, які проти вільного доступу громадян до сесій міськради - не більше, ніж маріонетки.

20 червня на акції під міською радою, окрім представників ХРК, була велика кількість небайдужих громадян та членів інших організацій. Частина мітингувальників змогли потрапити у будівлю мерії, однак до сесійної зали потрапити їм завадили співробітники КП “Муніципальна охорона” та невідомі спортивної зовнішності. Почалися сутички, “муніципальники” використовували сльозогінний газ та димові шашки. Вхід у мерію заблокували, і частина затиснутих з усіх сторін громадян вимушені були рятуватися з “газової камери” через вікна.

Сутички та акції - наслідок фактичної неможливості представників громадськості потрапити на сесію Харківської міської ради та бути почутими владою.

“Виходить, що в документах все добре, в законах все добре. У Харкові є процедура. Люди мають написати звернення і так далі. Не нормально те, що на підставі процедури реєстрації людині можуть сказати “Ні, тебе не готові бачити”. Поняття “нет мест” не існує в місцевому самоврядуванні, тому що орган самоврядування повинен перенести засідання, якщо кількість бажаючих взяти участь у засіданні перевищує розмір приміщення. У Києві як це працює. Є малий зал, є колонний зал (а це півтисячі осіб), і є, при потребі, можливість зробити виїзне засідання”, - розмірковував лідер політради партії “Сила людей” Олександр Солонтай, коли представники коаліції на круглому столі обговорювали проблему доступу громадян до сесій міськради з лідерами її фракцій 7 вересня 2017 року.

І дійсно: якщо порівняти регламенти, то у громадян є значно більше гарантій потрапити на сесію Київської міськради, ніж на сесію Харківської міськради. Хоча киянам теж довелося відстоювати своє право відвідувати пленарні засідання.

“За рішенням Київради, прийнятим більшістю голосів депутатів від загального складу Київради, на пленарне засідання під час розгляду відповідного питання порядку денного можуть бути запрошені представники громадськості”, - йшлося у п.8 ст.2 старого Регламенту Київської міської ради VI скликання від 14.07.2011 (N 383/5770).

Ще навесні 2013 року на сайті міськради повідомлялося про діяльність робочої групи, яка займалася переглядом цього механізму та винесла свої пропозиції стосовно спрощення процедури доступу громадян до сесій Київради. Їх напрацювання стосовно змін до Регламенту були передані на розгляд постійної комісії з питань правопорядку, регламенту та депутатської етики Київської міськради.

Та 2 червня 2013 року закінчився 5-річний термін Київради (обраної у 2008 році), а Конституційний суд не дав чіткої відповіді чи потрібно проводити позачергові вибори на 2 роки (до чергових місцевих виборів 2015 року, на яких мали переобиратися всі без виключення місцеві ради). 11 липня депутатам-опозиціонерам вдалося зірвати названу ЗМІ “нелегітимною” сесію міськради. А 19 серпня, перед початком наступної сесії, почався хаос: поряд з будівлею Київради зібрався пікет бюджетників, які вимагали розпорядити 100 мільйонів гривень на їх потреби (чим вдало маніпулювала провладна більшість депутатів), а журналістів, громадськість та депутатів міськради від опозиції представники правоохоронних органів не пускали до мерії. Депутатам довелося потрапляти у будівлю через вікна.

Щоб уникнути повторення цих подій перед наступною сесією Київради, яке було призначене на 2 жовтня, на віконницях зняли ручки, двері головного і чорного входів зсередини заблокували металевими скобами,  а підтримувати порядок доручили міліції, ДСО та “беркутівцям”.

З 1 грудня 2013 року активісти Євромайдану зайняли перші два поверхи приміщення Київради, де влаштували нічліг, харчування та культурну програму для мітингувальників.

27 березня 2014 року приймається Закон України № 1170-VII (який, нагадаємо, вносить зміни до ЗУ “Про місцеве самоврядування” та ЗУ “Про доступ до публічної інформації”).

А після позачергових місцевих виборів у Києві, які відбулися 25 травня 2014 року, до Регламенту міськради внесли відповідні зміни, які хоч стовідсотково і не ліквідують аспект обмеження участі громадян у сесіях Київради, проте значно спрощують механізм доступу.

“Відкритість засідань Київради та її органів забезпечується шляхом вільного доступу на них у порядку, встановленому окремим рішенням Київради”, - стверджується у п.3 ст.2 Регламенту Київради VIІ скликання від 12.11.2014 (N 351/351).

Це положення залишається незмінним і у діючому Регламенті ради VIIІ скликання, прийнятому після виборів 2015 року.

“Перші 60 осіб зі списку, що формується автоматично на підставі зареєстрованих заяв згідно з пунктом 6 цього Порядку, мають право в день відповідного пленарного засідання Київради не пізніше ніж за 30 хвилин до його початку отримати тимчасову перепустку для доступу до кулуарів зали пленарних засідань. При видачі тимчасової перепустки в списку, який відображається на офіційному сайті Київської міської ради (www.kmr.gov.ua), поряд з прізвищем відповідного відвідувача робиться відмітка "Видано"”, - йдеться у п.16 “Порядку доступу до пленарних засідань Київради”.

У цій системі місця громадянам залишаються не за залишковим принципом і не в кількості 0-20 місць, як фактично відбувається у Харківській міській раді. А автоматизація процесу відбору учасників деперсоналізує цей відбір.

В інших містах України теж виникали проблеми з доступом до сесій рад.

Так, у Дніпрі в січні 2016 року журналісти та інші громадяни не могли потрапити на сесію міськради. Та прийнятий наступного місяця Регламент розв’язав це питання:

“Члени територіальної громади, інші громадяни, що є представниками громадських організацій або політичних партій, можуть бути присутніми за реєстрацією, що проводиться безпосередньо перед початком засідання за пред’явленням документа, що посвідчує особу. Кількість присутніх обмежується наявною кількістю сидячих місць у відповідному секторі сесійного залу”, - вказано у п.3 ст.3 Регламенту Дніпровської міської ради VII скликання, приянятого 29 лютого 2016 року.

Місцеві ЗМІ повідомляли, що у Дніпровській міськраді - близько 80-100 місць для громадськості. Процедура допуску до сесій у цій раді теж деперсоналізована, оскільки представники міської влади не можуть виключати “непотрібних” осіб з живої черги.

У Запоріжжі ситуація інакша.

“1. Право на доступ до пленарних засідань ради та її постійних комісій мають усі бажаючі, відповідно до чинного законодавства. 2. Для відвідування  пленарних засідань ради та її постійних комісій громадянин, на вимогу, повинен пред’явити документ, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України. 3. У випадку, якщо бажаючих відвідати пленарне засідання ради буде більше ніж вміщає сесійна зала, управління по забезпеченню роботи ради  налагоджує відео трансляцію засідань за межами сесійної зали”, - стверджується у ст.6 Регламенту Запорізької міської ради VII скликання.

Завдяки цим положенням запоріжчани можуть вільно потрапляти на засідання, а у квітні 2018 року вони зайшли у сесійну залу в такій кількості, що у роботі сесії довелося взяти перерву.

Викладені вище кейси не повністю ліквідують обмеження доступу громадян до сесій рад, як того вимагає законодавство, та, все ж, дають можливість громадянам брати участь у роботі органів місцевого самоврядування.

“Сесія проводиться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на ній, крім випадків, передбачених законом”, - єдине що сказано з цього приводу в Регламенті Одеської міської ради VII скликання.

2 лютого 2018 року лише частина активістів змогли потрапити на сесію Одеської міської ради. І у квітні пропонували одразу два проекти змін до Регламенту: один від фракції “Самопоміч”, а інший - від профільної комісії.

У деяких містах України ситуація дійшла навіть до судів. Ужгородський міськрайонний суд Закарпатської області 23 грудня 2016 року, після тривалих судових дебатів, задовольнив позов про відміну ряду дискримінаційних положень Регламенту Ужгородської міської ради, серед яких “наявність місця реєстрації або наявність вільних сидячих місць у залі”, “заборона мирного протесту у стінах міської ради” та “необхідність мати з собою документ, який підтведжує принадлежність до територіальної громади Ужгорода”. 1 березня 2017 року Львівський апеляційний суд залишив без задоволення апеляційну скаргу Ужгородської міської ради.

Після цієї історії оскаржити положення Регламенту Львівської міськради вирішили й представники місцевої ГО “Розвиток громади”. Їм вдалося добитися відміни пунктів про “кількість глядацької аудиторії не більше 30 осіб” та недопуск до сесій журналістів без акредитації.

Моніторинг відкритості Харківськоі міської ради показав, що громадяни не можуть реалізовувати своє законне право бути присутніми на сесіях обраної ними ж ради. Це є порушенням Конституції України та одразу двох законів України - “Про місцеве самоврядування” і “Про доступ до публічної інформації”.

Проблеми з доступом до сесій рад виникали у ряді інших великих міст України, та у їх випадках вдалося або частково, або повністю ліквідувати “гострі вугли” регламентів, які є ключовими регуляторами роботи цих рад. У Одеській міськраді теж розуміють цю проблему та працювали над проектами змін до їх Регламенту. А у Львові та Ужгороді протизаконні обмежуючі положення регламентів вдалося відмінити судовими рішеннями.

Саме тому для вирішення питання доступу громадян до сесій Харківскької міськради очевидною необхідністю є вдосконалення її Регламенту.

Наразі існує два основних механізми як змінити Регламент міської ради. Перший - рішенням сесії міської ради. Другий - через суд. Наразі представники “Харківської реформаторської коаліції” не бачать підстав для місцевої влади, яка позиціонує Харків як відкрите та європейське місто (“Харків - перше і єдине місто в Україні, що має повний комплект нагород Ради Європи: Диплом, Почесний Прапор, Таблицю Європи і Приз Європи”, - стверджується на сайті міськради), не внести відповідних змін до Регламенту, ігноруючи європейське та українське законодавство. Представники “Харківської реформаторської коаліції” готові до діалогу та обговорення варіантів вдосконалення Регламенту Харківської міської ради.

Більш детально з правовим аспектом питання безпосередньої участі громадян у сесіях місцевих рад та обгрунтування чому Регламент місцевої ради не може будь-яким чином обмежувати доступ громадян до її сесій можна прочитати ТУТ.