Чому місцева рада не може обмежувати доступ громадян до її сесій?

Постановка проблеми. Необхідною умовою дотримання демократичних принципів відкритості та прозорості органів влади та конституційних прав громадян є право громадян на безпосередню участь у роботі органів місцевого самоврядування взагалі та, зокрема, на безперешкодний доступ на сесію місцевих рад.

Європейська хартія місцевого самоврядування, яка набрала чинності для України з 01.01.1998 року, в своїй преамбулі прямо встановлює, що

«Держави-члени Ради Європи, які підписали цю Хартію,

враховуючи, що органи місцевого самоврядування є однією з головних підвалин будь-якого демократичного режиму;

враховуючи, що право громадян на участь в управлінні державними справами є одним з демократичних принципів, які поділяються всіма державами - членами Ради Європи;

вважаючи, що це право найбільш безпосередньо може здійснюватися саме на місцевому рівні;

переконані в тому, що існування органів місцевого самоврядування, наділених реальними повноваженнями, може забезпечити ефективне і близьке до громадянина управління;

усвідомлюючи, що охорона і посилення місцевого самоврядування в різних країнах Європи є важливим внеском у розбудову Європи на принципах демократії і децентралізації влади».

Європейську хартію місцевого самоврядування (у подальшому Хартія) ратифіковано Законом України  «Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування» від 15.07.1997 року N 452/97-ВР і, відповідно до ст.9 Конституції України, вона є частиною національного законодавства України.

Таким чином, Хартія встановлює головну мету місцевого самоврядування - забезпечити ефективне і близьке до громадянина управління. З огляду на мету цього дослідження нам необхідно розтлумачити зміст терміну «близьке до громадянина управління».

Для цього, перш за все необхідно звернутися до Конституції України, ч.2 ст.5 якої встановлює:

«Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування».

У розділі ХІ Конституції України визначено суть та можливості здійснення місцевого самоврядування. Безпосередньо на роль громади вказується у двох статтях:

статті 140, яка визначає місцеве самоврядування як право територіальної громади - жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України;

статті 143, яка визначає перелік повноважень та завдань, які територіальні громади можуть виконувати безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування.

Таким чином, Конституція України в ст.140 встановлює дві суттєві правові дефініції, а саме:

По-перше, територіальна громада - це об’єднання жителів конкретної територіально-адміністративної одиниці, і, відповідно, права, які відповідно до Конституції і законодавства України належать територіальній громаді, надають можливість кожному члену територіальної громади на безпосередню реалізацію цих прав.

По-друге, всі питання місцевого значення територіальна громада вирішує повністю самостійно, тобто вона є єдиним суб’єктом, який уповноважений вирішувати їх на свій розсуд. Якщо ці права вирішуються в межах Конституції і законів України, то це право територіальної громади є абсолютним, тобто не залежить від волі інших суб’єктів, державних органів, тощо. І, відповідно, кожен член територіальної громади, тобто житель відповідної територіально-адміністративної одиниці, має кореспондуюче право брати участь у реалізації всіх прав, які належать територіальній громаді. Це право також є абсолютним.

Таким чином, право члена територіальної громади на участь у вирішенні питань місцевого значення може бути обмежено виключно законами України і не залежить від волі інших суб’єктів, в тому числі від волевиявлення органів місцевого самоврядування, обраних членами територіальної громади.

Закон України «Про місцеве самоврядування» в ч.17 ст.46 встановлює: «Сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону».

Таким чином, випадки, коли може бути обмежено право кожного громадянина бути присутнім на сесії, повинно встановлюватись виключно законодавством України, до якого регламент відповідної ради не відноситься. Визначення порядку доступу відповідною радою повинно відповідати закону і не містити обмежень більших, ніж це передбачено законом.

Також необхідно врахувати імперативні вимоги ст. 19 Конституції України, яка встановлює, що «Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».

Законодавство України передбачає обмеження доступу до засідань колегіальних органів місцевого самоврядування виключно у випадках, встановлених законами України “Про правовий режим надзвичайного стану” (ст.18) та “Про правовий режим воєнного стану” (ст.8).

Більш того, Закон України «Про місцеве самоврядування» встановлює наступне:

- територіальна громада - жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр (ст.1 Закону);

- місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ч.1 ст.2 Закону);

- громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад (ч.1 ст.3 Закону);

- первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста (ч.1 ст.6 Закону);

- сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (ч.1 ст.10 Закону).

Оскільки органи місцевого самоврядування діють виключно в інтересах членів територіальної громади, то вищезазначені норми закону підтверджують, що встановленому праву членів територіальної громади брати участь у вирішенні питань місцевого значення, в т.ч. брати участь у сесіях місцевої ради, кореспондує обов’язок органів місцевого самоврядування забезпечити належні умови для здійснення такого права.

При цьому необхідно врахувати, що ч.15 ст.46 Закону визначає виключний перелік питань, які регулюються регламентом відповідної ради, а саме: «Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії».

Тобто регламент відповідної ради, як і будь-який інший нормативний документ, не може запроваджувати будь-які обмеження права громадян на безпосередню участь у сесіях місцевої ради.

Однак у Регламенті Харківської міської ради  VII скликання, затвердженим рішенням 2 сесії Харківської міської ради VII скликання від 23.12.2015 № 20/15 є значна кількість обмежень прав громадян на участь у її сесіях. Так, наприклад, п.6 ст.6 встановлює наступне обмеження: «Кількість запрошених осіб для участі в пленарному засіданні обмежується тільки кількістю місць у залі пленарного засідання».

З огляду на вищезазначене, вказане обмеження є грубим порушенням вказаних норм законодавства України та невід’ємного права громадян  на безпосередню участь у сесіях місцевої ради.

Детальніше дізнатися як актуалізувалася проблема з доступом громадян до сесій Харківської міської ради, як розгорталися події, та як аналогічна проблема вирішувалася у інших містах можна за цим посиланням (клац!).