Проблемы обеспечения правовой определенности в документах территориального планирования и градостроительного зонирования
Статья посвящена исследованию ряда актуальных проблем, связанных с обеспечением конституционного требования правовой определенности в градостроительной деятельности. Авторы доказывают точку зрения, что градостроительные ограничения и запреты существуют не как самоцель публично-правовой деятельности. Напротив, их основное предназначение – создание оптимальных условий для предпринимательства и частной хозяйственной инициативы при поддержке ряда важных, но вторичных целей обеспечения единства градостроительной политики. Публичная власть должна вмешиваться в градостроительные отношения, но лишь в той мере и степени, в какой это необходимо для реализации действительно государственных и муниципальных, но не частных целей, задач, функций и интересов. Для этого (во всяком случае, в долгосрочной перспективе) законодателю следовало бы последовательно отказываться от развернутой сети правоограничений и запретов, ориентируясь на их комплексную минимизацию.
Конституция РФ, 30-летний юбилей которой в России недавно отмечался, содержит в своей основе ряд основополагающих принципов, которые выводятся не столько из «буквы», сколько из общего смысла Основного закона вследствие многолетней и устойчивой практики Конституционного Суда РФ. К числу таких принципов можно отнести фундаментальную идею правовой определенности: действия публичных властей должны быть ясными, четкими, недвусмысленными и предсказуемыми, с тем чтобы субъекты гражданского общества могли бы планировать свою деятельность и рассчитывать на адекватную помощь и поддержку государства, публично-территориальных государственных образований и муниципалитетов. Конституционный Суд РФ многократно применял данный принцип в приложении к различным категориям дел, с помощью чего либо нуллифицировал оспариваемые на предмет конституционности законодательные нормы, либо придавал этим правовым установлениям (вследствие судебного толкования) адекватный конституционно-правовой смысл. Таким образом, правовую определенность в современной России можно считать не просто в качестве одного из требований, направленных на обеспечение справедливости в обществе вследствие теории государства и права, но важной конституционной гарантией. Ввиду этого принцип правовой определенности приобретает свойство всеобщности и подлежит распространению на все основные сферы правового регулирования общественных отношений.
Градостроительная деятельность не является и не может быть исключением. Как и в ряде иных случаев публично-правового вмешательства в жизнедеятельность гражданского общества, в градостроительной сфере действия публичных властей должны отвечать конституционным требованиям ясности, четкости, недвусмысленности и непротиворечивости. При этом необходим, во всяком случае, конституционный баланс между публичными интересами и правами частных лиц. Важно осознавать, что дивелоперами и частными застройщиками градостроительное законодательство воспринимается, главным образом, как своего рода сложная и разветвленная сеть публично-правовых препятствий, ограничивающих их право на получение искомого разрешения на строительство (или на сохранение ранее полученного разрешения). Основным публично-правовым инструментарием, ограничивающим право дивелопера или частного застройщика на приобретение и сохранение ранее полученного разрешения на строительство, являются публично-правовые институты территориального планирования и градостроительного зонирования.
В сущности, данные публично-правовые формы являются необходимыми в конституционном государстве. Застройка не может осуществляться произвольно, на основе исключительно частного волеизъявления собственника или иного законного владельца земельного участка. В противном случае мы наблюдали бы хаотичное и бессистемное строительство, от которого страдали бы, в первую очередь, сами дивелоперы и частные застройщики, не говоря уже об интересах территориальных сообществ и государства в целом. При этом, безусловно, публично-административные ограничения права на строительство не должны быть чрезмерно сложными и обременительными для бизнеса и частных лиц, чтобы иметь характер близких к непреодолимым публично-правовых препятствий, излишне связывая, таким образом, частную хозяйственную деятельность и предпринимательскую инициативу.
Действующее законодательство в данной сфере в целом можно охарактеризовать как комплексную нормативно-правовую систему, в которой задействованы все без исключения уровни публичной власти и подавляющее большинство их ключевых органов. Во всяком случае, функция территориального планирования возложена в значительной степени и на Федерацию, и на уровни субъектов РФ, и на муниципальные образования. Законодатель сознательно избегает модели конституционно желаемой децентрализации, при которой, например, функция территориального планирования была бы полностью (без федерального участия) возложена на уровень субъектов РФ, а градостроительного зонирования (самостоятельно, под свою ответственность, как это закреплено в логике Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») – на муниципальные образования.
Из положений Градостроительного кодекса РФ видно, что и Федерация, и субъекты РФ, и некоторые муниципальные образования несут публично-правовую обязанность формирования схем территориального планирования. При этом муниципалитеты, пользующиеся статусом городских и сельских поселений, а также городских и муниципальных округов, по общему правилу, обязаны иметь генеральные планы. Градостроительное зонирование определяется законодательством как преимущественная функция муниципалитетов при условии соответствия правил землепользования и застройки генеральным планам. Таким образом, с одной стороны, наблюдается деятельное участие единой системы публичной власти в механизме территориального планирования и градостроительного зонирования, с другой – подобная модель с неизбежностью стимулирует определенное расхождение в волеизъявлении организационно независимых уровней и органов публичной власти. Это, в свою очередь, ведет к рискам противоречивости правовых установлений и, следовательно, нарушения конституционной гарантии правовой определенности в публично-правовой деятельности.
Правоприменительная практика знает много подтверждающих тому примеров. Так, видом разрешенного использования в территориальной зоне застройки многоэтажными домами являются, в том числе, административные и офисные здания. Однако зона транспортной инфраструктуры и рекреационная зона исключают возможность возведения жилых домов, административных и офисных зданий. В генеральных планах нередко содержатся весьма неопределенные формулировки («преимущественно» малоэтажная постройка и т. п.), что толкуется судами, зачастую, как императивное и безусловное установление (фактический запрет возведения многоэтажных домов). Генеральные планы не всегда реализуются (годами не строятся автомобильные дороги и объекты социального назначения), в то время как соответствующие положения уполномоченными органами своевременно не меняются. Часто обнаруживаются противоречия в установлениях, с одной стороны, генеральных планов, с другой – правил землепользования и застройки. Существенным предпринимательским риском представляется изменение документов территориального планирования и градостроительного зонирования в то время, когда ведутся за счет предпринимателя соответствующие инженерные изыскания и разработка проектной документации. Всех этих сложностей и противоречий, по всей видимости, методологически невозможно избежать, однако законодатель мог бы, на наш взгляд, создавать более благоприятные условия для девелоперов и частных застройщиков, если он был бы в действительности ориентирован на фундаментальную цель ускоренного и эффективного социально-экономического развития.
Градостроительные ограничения и запреты существуют не как самоцель публично-правовой деятельности. Напротив, их основное предназначение – создание оптимальных условий для предпринимательства и частной хозяйственной инициативы при поддержке ряда, безусловно, важных, но, в известной степени, вторичных целей обеспечения единства градостроительной политики. Публичная власть, безусловно, должна вмешиваться в градостроительные отношения, но лишь в той мере и степени, в какой это необходимо для реализации действительно государственных и муниципальных, но не частных целей, задач, функций и интересов. Для этого (во всяком случае, в долгосрочной перспективе), на наш взгляд, законодателю следовало бы последовательно отказываться от развернутой сети правоограничений и запретов, ориентируясь на их комплексную минимизацию.
В определенной мере эта тенденция прослеживается в поправках к Градостроительному кодексу РФ, в котором появились институты, например, единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования (ст. 28.1 ГрК РФ), совместной подготовки документов территориального планирования (ст. 27 ГрК РФ) и др. Но это – лишь первые шаги на пути оптимизации законодательства о территориальном планировании и градостроительном зонировании. Не следует исключать, что в перспективе законодатель будет вынужден остановиться на модели единых унифицированных градостроительных документов на уровнях субъектов Федерации и муниципальных образований, но это – лишь научное предположение, которое не подкреплено ни законодательными инициативами в Государственной Думе, ни официальными выступлениями ответственных за градостроительную политику должностных лиц. В настоящее время мы вынуждены опираться, в частности, на дифференциацию «территориального планирования», «градостроительного зонирования», «планировки территории» и адекватных этому документов («документы территориального планирования», «правила землепользования и застройки», «документация по планировке территории»), иных механизмов, правил и процедур.
В значительной степени данные принципы характерны для городов федерального значения – Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. Однако в этих субъектах Федерации мы наблюдаем ряд особенностей, которые обусловлены, с одной стороны, повышенной коммерческой привлекательностью застройки земельных участков, с другой – весьма централизованной системой организации публичной власти с довольно «символическим» местным самоуправлением, которое, как правило, институционально «отстраняется» от принятия ключевых градостроительных решений. Во многом это характерно и для механизма разграничения компетенции между народным представительством и органами исполнительной власти. Во всяком случае, в Санкт-Петербурге «Правила землепользования и застройки» утверждаются не Законодательным Собранием как органом народного представительства, но Постановлением Правительства Санкт-Петербурга. Это, в свою очередь, обостряет противоречие между коммерческим интересом дивелоперов и необходимостью защиты публичных интересов. Практика показывает, что депутаты как народные представители в большей степени, чем чиновники органов исполнительной власти, заинтересованы в поиске компромиссных решений вследствие публичности выборов и необходимости периодического подтверждения мандата избирателя. Хотя следует признать, что механизм депутатской деятельности и парламентские процедуры, зачастую, не позволяют выработать целостное, логически согласованное и лишенное внутренних противоречий нормативно-правовое решение, которым могли бы руководствоваться субъекты частного бизнеса в целях полноценной реализации их конституционных прав и свобод.
Рассмотрим вышесказанное на одном довольно типичном примере (он заимствован из реальной практики, однако авторы предпочитают не указывать конкретные фамилии и соответствующие органы публичной власти). Некий собственник земельного участка планирует возведение комплекса жилых домов и получает отказ в выдаче разрешения на строительство, мотивированный несоответствием проектной документации требованиям градостроительного регламента соответствующей территориальной зоны. Обосновывается это общими требованиями к видам разрешенного использования, в числе которых, во-первых, размещение жилых домов при возможности их обеспечения объектами социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры; во-вторых, согласование архитектурно-градостроительного облика объекта.
Более конкретно это выглядит следующим образом. Видами разрешенного использования являются, например, «малоэтажная многоквартирная жилая застройка (код 2.1.1.), «среднеэтажная жилая застройка» (код 2.5.) или «многоэтажная жилая застройка (высотная застройка)» (код 2.6.), что сопровождается требованием возможности обеспечения поликлиниками (код 3.4.1.), «детскими садами и школами» (код 3.5.1). Чтобы подтвердить данную «возможность обеспечения объектами», необходимо наличие либо соответствующей позиции в Адресной инвестиционной программе, либо документов, которые свидетельствуют о взятых на себя гражданско-правовых обязательствах физических или юридических лиц по созданию этих объектов социальной инфраструктуры.
На первый взгляд может показаться, что данное требование – не просто справедливое, законное и обоснованное, но и общественно желаемое. Как часто приходится слышать от горожан, возведение жилых комплексов в отсутствие надлежащей социальной структуры – крайне порочная практика, которой следует избегать, главным образом, публично-правовыми методами и средствами. Виктор Гюго, в свое время, не случайно и довольно точно утверждал, что «нет ничего сильнее идеи, время которой пришло». Не настало ли время «принудить» частный бизнес к строительству поликлиник, детских садов и школ, чтобы эти «богатые коммерсанты» наконец-то «раскошелились» на основе принципа социальной ответственности бизнеса?
Но в действительности проблема выглядит значительно сложнее. Даже если частный застройщик возведет за свой счет (что в конечном итоге отразится на стоимости продаваемого или сдающегося в аренду жилья) комплекс поликлиник, детских садов и школ, последние от этого не станут государственными или муниципальными. Они будут частными. Граждане не приобретут возможность пользоваться ими бесплатно или за разумную социальную плату. Напротив, соответствующие услуги населению необходимо будет оказывать на коммерческой основе и по рыночным ценам. С теоретико-методологических позиций это во многом напоминает эпическую поэму Гомера о путешествиях Одиссея: здесь очевидным представляется путь от Сциллы к Харибде. Заявляя в качестве публично-правового требования обеспеченность жилой застройки объектами социальной инфраструктуры, фактически публичная власть предполагает наличие собственного, но юридически неопределенного гражданско-правового обязательства. Ситуация становится близкой к тупиковой, поскольку правообязанный субъект одновременно пользуется статусом лица, которое уполномочено давать разрешение на строительство либо отказывать в подобном административно-разрешительном действии.
Состояние правовой неопределенности также отчасти стимулируется правовой позицией Верховного Суда РФ, сформулированной им в Апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам от 16 мая 2018 года № 14-АПГ18-8. Согласно этому документу, градостроительные требования должны быть, главным образом, сосредоточены на обеспечении соответствия между размером земельного участка и параметрами разрешенного строительства (отступ от границ земельного участка, места допустимого разрешения объектов, лимитация этажности и высоты зданий, степень «застроенности» земельного участка и т. п.). Если руководствоваться подобным истолкованием, то обеспеченность жилищного строительства социальной инфраструктурой вообще должна быть выведена за рамки строго «градостроительных» требований. По существу, здесь имеет место не столько условие градостроительного характера, сколько публично-правовое вменение дополнительных гражданско-правовых обязательств с неопределенным субъектом, на которого должна возлагаться гипотетическая юридическая обязанность.
Не меньшую степень правовой определенности имеет и требование «согласования архитектурно-градостроительного облика объекта». Вне сомнения, данное требование само по себе является методологически верным. Однако до какой степени и в какой мере это должно относиться к компетенции публичных властей и какова здесь степень усмотрения частного бизнеса? Публично-правовое регулирование может заявить минимальные требования (цвет, строительные материалы, объемно-пространственные и архитектурно-стилистические характеристики, внешний облик, композиция, силуэт), но что препятствует их расширению? Является ли положительный закон достаточным правовым препятствием, чтобы в действительности оградить частную предпринимательскую инициативу от случайных, произвольных и юридически необоснованных действий и решений публичных властей?
Оказываясь в подобных юридических обстоятельствах, дивелоперы и частные застройщики нередко предпочитают обращение за помощью к судебным инстанциям в порядке административного судопроизводства. Довольно частыми в соответствующих административных исковых заявлениях являются ссылки на правовые позиции Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»), положения законодательства о противодействии коррупции и т. п., основной смысл которых состоит в попытке уличения компетентных органов в правовой неопределенности. Однако в действительности речь идет, главным образом, о ненадлежащих основаниях к отказу в выдаче разрешения на строительство, что непреодолимо препятствует освоению земельного участка его законным собственником. Следует учитывать, что последний, как правило, инвестирует денежные средства в земельные участки совершенно не для того, чтобы вступать на сложный путь взаимодействия с компетентными органами законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти. Его цель – реализовать коммерческий интерес и добиться получения прибыли, обеспечивая при этом и заметный прирост социальных благ (обеспеченность граждан жильем; менеджмента и наемного персонала – рабочими местами и заработной платой). Конституционная задача законодателя, на наш взгляд, здесь состоит в том, чтобы гарантировать деятельность частного бизнеса подобными условиями на основе надлежащего баланса публичных и частных интересов в обществе.
✅ Сбербанк изменил процедуру продажи залоговых объектов для собственников
🏗️ Дилер экскаваторов SINOMACH в России: сроки — главнее всего
❓ В Москве выросла кадастровая стоимость. Как изменится налог на квартиры
🌟 Недвижимость знаменитостей. Дом Кейт Бланшетт в Мельбурне выставлен на аукцион
♻️Современная архитектура. Pig Design: арт-центр в Китае, посвященный группе Memphis
🏠 Польский Гауди: причудливые деревянные коттеджи у подножия Татр
🪨 Монсанто: крошечная деревня, затиснутая между гигантскими валунами
🔆 Романтичная кухня в стиле прованс. Фото
🔨 Строительство дома своими руками - возможно ли это?
🔷 Вне времени, в правильном месте: элитная недвижимость следует трендам мира роскоши
🏢 Элитные новостройки Москвы. ЖК «Wellton SPA Residence»