郭鸿仪／「净零碳排路径及策略」的缺席者：台湾国土整体计划

（※文：郭鸿仪，环境法律人协会专职秘书长）

2022年3月底，国家发展委员会推出了《台湾2050净零排放路径及策略总说明》，一则以喜，政府终于推出较为明确的减碳策略；一则以忧是，地方政府仍持续发展高耗能产业以及大范围的土地利用开发，比如，高雄市先是去（2021）年通过桥头科学园区，近日又通过台积电高雄设厂环评；彰化县推动花坛惠来产业园区；大台北地区则持续进行新店湾潭市地重划、社子岛开发计划，甚至关渡平原也开始传出期待开发等声音；这些开发案多涉及到——诸如草鸮、石虎、穿山甲等——保育类动植物的栖息环境。

除上述可能造成的环境破坏之外，必须提到的是，台湾总温室气体排放量自1990年137,776千公吨二氧化碳当量（不包括土地利用、土地利用变化及林业）上升至2019年287,060千公吨，排放量增加108.35%，年平均成长率为2.56%。2019年虽然较2018年减少3.65%，但先不论2050年能否达成净零碳排目标，政府一方面进行减碳目标，另一方面却又大举破坏自然环境增加碳排，减碳效果恐怕有限，十年后，我们能否先达成原温管法2005年温室气体排放量284,688千公吨一半以下恐怕都是问题。

流于表面的减碳工具，遭忽视的国土规划

国发会过度依赖减碳工具的手段，却忽略整体国土利用规划对于气候变迁的影响——特别是农林用地转为工商住宅用地的情形。而高度的都市化，会增加更多的碳排放以及用电需求，同时削弱自然野地的土地涵容力具有的碳汇功能。在整体净零排放路径及策略中，全国国土计划虽然纳入气候变迁的发展课题，但落实到地方各县市的国土计划，发展重心仍放置在地方经济发展需求上，希望透过开发产业园区，引入更多外来就业人口。

在各县市都以这样的规划思维作为国土计划的想像，而事实上全国人口正逐年下降，各县市所预估「人口成长」实际上成了「产业园区」的抢人大作战，再透过因为经济发展所引入的「人口成长」，改变各县市工商住宅用地的需求，国发会必须注意到各县市发展定位的角色以及人口成长灌水的情形，在减碳路径上，透过国土规划主管机关让不必要的土地开发降到最低，并鼓励地方政府增加更多野地恢复的碳汇空间。

高度的都市化，可能造成原有的洪泛平原或滞洪埤塘以及城市河溪的调洪功能，因不当的公共工程设计，将透水层转换成沥青柏油或水泥硬铺面，丧失调洪能力，面对强降雨时，城市必须高度依赖排水系统，而都市化添加的废弃物处理问题，亦增加垃圾焚化或其他处理机制的负担，都市建设倚赖水泥、钢铁产业的供给持续增加碳排放，无论从气候变迁减碳或调适面向来看，都是极负面的发展。

地方政府虽然频频祭出「低碳城市自治条例」，例如：《桃园市发展低碳绿色城市自治条例》、《台中市发展低碳城市自治条例》、《台南低碳城市自治条例》等相关法规，然而，内容大都以绿色建筑、再生能源开发、绿色产业转型以及公共运输系统的开发建设为主。

打造低碳城市固然有其重要性，例如，减轻气候灾害下的脆弱族群受灾情形，或汰换不堪使用的住宅以及碳排放较高的运输工具，这些倒还说得过去，但如果借着低碳城市之名，大兴交通建设、或不当设置再生能源，就是说，打着「绿色城市」的旗号，大行土地开发之实，增加更多的碳排放，甚至因为开发造成更多的社会负面影响，诸如土地征收迫迁、迁厂造成失业、贫户生活陷入窘困等，反而是大大增加气候灾害下脆弱族群受害的风险。

过去地方政府对于都市计划或者区域计划中有关人口成长或产业就业需求部分，总是过度乐观；再加上容积奖励浮滥，甚者，配合土地开发提供不必要的公共工程等等，均未重视不当的国土空间规划会造成的环境冲击影响，而且土地空间计划一直以来，为人所诟病的就是只有形式上的公民参与，最终沦为开发利益争夺的大饼。

地方政府动起来，国土规划也是净零碳排的一份子

在全球面临气候变迁的危急时刻，国发会此刻提出2050年净零排放路径及策略忽略地方政府的心态，仍停留在「打造绿色环境」的开发想像，「气候变迁」恐怕又成为地方政治的一门好生意。少了地方政府的国土空间治理，限制国土的过度使用，国发会2050年的减碳路径，可能也只是一场回应气候变迁的美梦罢了。

国发会作为整体国家发展的推手，主掌业务同时包括人口推估及国土空间规划与发展，气候变迁的课题，必须同时纳入地方国土利用的想像。无论是减碳或面对气候灾害的调适因应，地方政府必须扛起第一线面对灾防的角色，创建因应气候灾害的处理机制，国发会则扮演统筹资源的角色，对不同的地方减碳或调适困境，妥善分配资源以及提供对应的技术和策略，由下而上建构气候变迁的减碳及调适策略。

地方政府应当即刻进行相关都市计划、区域计划（在尚未过渡到《国土计划法》之前）之通盘检讨，并且采取由下而上的公民参与方式，健全辖内各区域面临气候灾害的防灾能力。

必须重新正视辖内国土保育、自然野地的复育以及重要栖地的维护，在极端气候下，环境的脆弱及敏感程度相对提高，城市韧性不是强调不再有灾害发生，而是我们已经作好面对灾害来临时的准备。

地方政府绝不能轻忽土地滥用造成的气候风险，净零碳排的路径与策略更不能忽略从整体国土利用规划所能创造碳汇、降低碳排放的整体规划视野，此刻正正是重新检讨国土利用的严正时刻，恢复山林野地、海洋生物多样性以及环境生态系统的自愈能力，从根本下手，才能整体创造我国的低碳及气候灾害的因应环境。