财新周刊：尾矿库遗患

文｜财新周刊 王硕

六年前尾矿库溃坝事故泄漏的尾砂，仍堆压在农田里。这起由矿山开采企业生产安全事故次生的环境污染事件，影响持续至今，修复成本高昂，过程缓慢而艰难。

2017年3月12日凌晨2点10分，湖北省大冶有色金属有限公司（下称“大冶有色”）铜绿山铜铁矿尾矿库发生溃坝事故。近百万立方米尾砂、水、坝体土方倾泻而下，淹没了泉塘村农田近700亩，并造成下游居民2人死亡、1人失联。

铜绿山“3·12”溃坝事故发生后，从国务院到省市县各级都进行了高级别响应。应急救援结束后，大冶市事故抢险救援指挥部成立事故善后专班。据统计，大冶有色铜绿山铜铁矿先后为溃坝事故支付应急抢险、人员伤亡及财产损失等赔偿费用共计4518.28万元，包括承包村民农田的鱼塘主等9家养殖户地面物损失及人员伤亡赔偿，但对于被尾矿泄漏污染土地的修复处置及村民的补偿，不在此范畴。

尾矿是金属、非金属矿山开采出的矿石经选矿厂选出有价值的精矿后产生的固体废物，贮存这些尾矿的尾矿库是矿产企业重要的生产设施，在环保和安全上往往也是重大危险源和直接污染源。尾矿的产生量和堆存量大、粒度细，是具有高势能的人造泥石流危险源，同时尾矿的组分复杂，大多含有重金属、选矿药剂等有毒有害成分，容易污染水土生态环境，威胁周边居民健康。

美国克拉克大学公害评定研究小组对全球93种事故隐患、公害进行研究和危害程度排序，尾矿库事故排在第18位。国内外历史上曾发生过特别重大尾矿库溃坝事故，导致重大人员伤亡和财产损失。2008年9月8日，山西省襄汾县新塔矿业有限公司新塔矿区尾矿库发生特别重大溃坝事故，波及下游500米内的矿区办公楼、集贸市场和部分民宅，造成277人死亡、4人失踪、33人受伤，直接经济损失达9619.2万元，该起事故也直接导致上任不足8个月的时任山西省长孟学农辞职。

山西襄汾“9·8”尾矿库溃坝事故发生在本世纪初国内矿山企业和尾矿库数量迅猛增长、尾矿库泄漏和溃坝事故频发的背景之下。据中国安全生产科学研究院相关研究统计，2001年至2009年，全国共发生尾矿库事故66起。2007年至2018年，由当时的国家安全监管总局牵头，在全国范围内开展多轮尾矿库的专项整治和综合治理。2020年，应急管理部相关司局负责人表示，经过多年努力，自2008年以来，尾矿库安全生产形势持续稳定好转，已连续11年没有发生重特大生产安全事故。

环境部门的数据也佐证了这一变化。据统计，2006年—2012年，仅原环保部直接调度处理的由尾矿库溃坝、泄漏等引发的突发事故就达52起，而在2013年—2022年降为15起，且多为泄漏事故引发。

但安全风险大幅下降的同时，尾矿库的环境影响凸显出来。生态环境部固体废物与化学品司（下称“固体司”）对财新表示，总体上看，中国尾矿库数量大、情况复杂、监管难度大。中国现有各类尾矿库近万座，总量居世界第一。大量老旧库建设年代早，缺少科学合理规划，历史欠账较多。一些尾矿库受企业改制等因素影响长期停用或成为无主库，责任不明、治理资金缺乏、管理不到位、运行不规范。同时，生态环境部门在尾矿库环境监管领域还存在工作基础薄弱、人才队伍薄弱和资金支持不足等问题。

尾矿库污染来源于两方面：一是尾矿库安全生产事故引发的次生环境污染，二是废水收集处理和防渗等环保措施不到位造成的废水、渗滤液、扬尘等污染问题。在前一类污染随着突发安全事故减少而减轻的同时，后一类看似更日常和“柔性”的污染则不容乐观。

中国环境科学研究院环境基准与风险评估国家重点实验室高级工程师王宏洋长期关注尾矿库治理，她向财新表示，尾矿库风险管控始于安全风险管控，并逐步向安全与污染风险并重的监管过渡。目前，生产安全风险管控已形成较为完善的政策体系和工作程序，但污染风险管控体制还需继续完善。由于历史遗留问题大，尾矿库隐患远未消除，治理任重道远，而一旦造成环境污染，修复更是成本高企、旷日持久。

安全监管由乱到治

作为华夏青铜文明发祥地和近代中国钢铁工业的摇篮，地处长江南岸、幕阜山脉北侧丘陵地带的大冶，有着3000多年的采冶史，1973年在当时大冶县金湖区发现的铜绿山古铜矿，是迄今中国乃至世界开采时间持续最长、采冶规模最大、采冶链最完整、采冶技术水平最高、保存最好最完整的古铜矿遗址，被称为“世界第九大奇迹”。

新中国成立后，始创于1953年的大冶有色金属公司（后更名为“大冶有色金属集团控股有限公司”，下称“中色大冶”），作为“一五”156个重点项目之一，建设成为中国最大的铜工业基地，1990年11月将主要矿业资产以孙公司中国大冶有色金属矿业有限公司（中国大冶有色金属， 00661.HK ）在港交所上市，后者成为湖北省首家在港上市公司。

中色大冶2011年1月由央企中国有色矿业集团有限公司（下称“中国有色集团”）重组后，产能规模持续占据集团公司半壁江山。中色大冶官网显示，其上市公司旗下的大冶有色，是中色大冶主要的生产主体，拥有四座矿山，包括大冶境内的铜绿山铜铁矿、铜山口铜矿、丰山铜矿，以及冶炼厂和大冶有色设计研究院。

毗邻铜绿山古铜矿遗址的金湖街道办事处泉塘村石泉路北侧，就是大冶有色的铜绿山铜铁矿尾矿库。村民告诉财新，尾矿库所在地和事故后被尾砂淹没的鱼塘原属同一地块。上世纪50年代，泉塘村在大冶湖流域围湖造田，自南向北建了五个围堰，村民将其称为一至五号坝。大冶有色的铜绿山矿在60年代征用一号坝、二号坝作为尾矿库使用，三号坝仍作为水田，是村民的口粮地。2012年，村里对三号坝地块实施转型承包，9家养殖户将分散在各户的土地承包后，挖鱼池、养鸡、养猪，并成立了养业合作社。

陈建国（化名）曾在上世纪80年代任泉塘村支书。“三号坝是村里最后一块地了。”他向财新表示，大冶有色在铜绿山建矿时，曾从泉塘村划拨土地数千亩用于生产，后来又划走了一号坝、二号坝千余亩土地建尾矿库，“铜绿山矿的矿山、选矿厂、尾矿库，基本都是泉塘村的土地”。

陈建国任村支书的时候，方和平（化名）是村主任。现在为了解决溃坝事故的受污染土地处置问题，他们被选为村民代表。“五名村民代表中，有四人在泉塘村当过村支书或村主任。”方和平说。

矿业经济的发展给村民带来了一些现实好处。比如，在60年代泉塘村就通了电。一些村民得到了进厂工作的机会。但差不多就在尾矿库建成后，污染也随之而来。首先是空气，特别是天热的时候，热风裹挟着尾砂的细尘吹来，让人难以忍受。方和平说，那时还没有环保的概念，也不知道哪个部门管，村民就去厂里交涉抗议。

上世纪90年代，民营矿山开始涌现。特别是2000年后，由于矿产品价格持续上扬，民营矿山和其他非国有制矿山获得飞跃式发展。在泉塘村三号坝内，就存在一家小型铜铁矿地下开采企业，名为“大冶市泉塘村三号坝铜铁矿”，属村集体所有，2003年后承包给村民独立经营。铜绿山“3·12”溃坝事故调查报告中指称，由于三号坝铜铁矿已被注销和现有调查手段缺乏等，其建设、施工、开采等情况无法取得具体文件资料，相关人员也难以找到。而正是这家企业在地下开采形成的采空区，为多年后的溃坝事故发生埋下隐患。现有文件资料记载，三号坝铜铁矿采矿许可证已在2016年4月被湖北省国土资源厅注销。

“少数人获益，更多人受害。”方和平总结说。而让陈建国感到心酸的是，现在村里有老人故去，村里都没有安葬的地方，要去城里买墓地。

泉塘村的故事是中国矿山经济发展的缩影，长期的矿产资源大规模采掘开发遗留下大量尾矿库。2008年3月，国家发改委公布首批12个资源枯竭型城市，大冶市位列其中。根据2023年4月大冶市应急管理局公示的“2023年大冶市尾矿库基本情况”，截至目前，大冶市有尾矿库163座，其中5座在用，6座在闭销库进程中，152座已闭库。仅泉塘村所在的金湖街道办事处辖下就有尾矿库25座，其中2座仍在使用。

村民们没有想到，村子里堆存了半个世纪的尾矿砂能带来“灭顶之灾”。铜绿山“3·12”溃坝事故调查报告披露，自上世纪60年代末建成以来，铜绿山铜铁矿尾矿库逐年加高扩容，坝高从最初的7米升至近30米。事发时，铜绿山矿尾矿库正在进行第四次加高扩容工程建设，施工于2016年5月10日启动，至2017年3月11日事发前，处于主体膜袋施工阶段。3月12日凌晨2时10分，正在膜袋施工的两名工人发现其所处工作区域（北部）的坝体开始下沉，并看见尾砂坝西北方向鱼塘位置的高压输送电塔上闪着火光，发出“砰砰”的声响。两名工人见此立即跑离，其中一人在此过程中摔倒，只好趴在滑动的膜袋上，在外泄尾砂的推动下，随着坍塌坝滑动的土体快速向下漂移，直到被困在四面泥水浆围绕的泥土堆处。

溃坝当晚，方和平就住在鱼塘边的平房里。先是听到风声。他的房子外面，邻近一位鱼塘主的岳父母种植了小片玉米，玉米叶突然被一阵“狂风”吹得沙沙作响。紧接着就听到有人大喊“救命”。方和平走出屋门，泥水已经漫到门前，越往前水越深、泥浆越厚。“我知道不好，溃坝了。”找到路时，泥浆已经没到了膝盖，他爬着向前，最后躲到高处的一间小屋里。

凌晨三四点钟，一片泥水的混沌中渐渐有了光亮，村民和矿上开始在鱼塘里找人。方和平从避险的小房子里跑出来，看到邻近鱼塘主的房子被冲垮，鱼塘主的岳父母被冲走，待寻到人时，其岳父已死亡。因担心二次溃坝，当日泉塘村邻近尾矿库的两个湾子百余名村民被紧急疏散到市里的宾馆。

事故发生后，代管大冶市的黄石市成立事故调查组，认定大冶有色铜绿山铜铁矿尾矿库“3·12”溃坝事故为一起较大生产安全责任事故。调查报告指出，三号坝铜铁矿非法越界进入铜绿山铜铁矿尾矿库盗采库区矿产资源，留下大小不等的采空区，采空区的塌陷直接造成了“3·12”溃坝事故发生。调查报告同时指出，尾矿库加高扩容工程四期施工建设增加了尾矿库的荷载，加速了溃坝事故发生，而铜绿山铜铁矿尾矿库在线安全监测系统失效，导致“3·12”溃坝事故发生没有能够及时预警预报。

财新了解到，20多年前，同在金湖街道办事处，也曾发生一起溃坝事故。1994年7月12日，新冶铜矿龙角山尾矿库发生溃坝，造成28人死亡、2人失踪，这是上世纪中国尾矿库发生过的重特大事故之一。但中国尾矿库安全问题面临更严峻挑战的是在2000年后，特别是从2005年起，全国尾矿库安全事故数量陡升。2006年至2008年的三年里，尾矿库安全事故起数分别为12起、14起和18起。2006年陕西商洛镇安县黄金矿业有限公司尾矿库“4·30”溃坝事故、2007年辽宁鞍山海城西洋鼎洋矿业有限公司尾矿库“11·25”溃坝事故、2008年山西省临汾襄汾县新塔矿业有限公司尾矿库“9·8”溃坝事故等重特大事故接连发生，在社会上引起极大震动。

尾矿库安全问题形势严峻，2007年国家安监总局、国家发改委、国土资源部和国家环保总局联合组织开展了尾矿库专项整治行动。也正在此时，全国尾矿库的底数和基本情况才算摸清。据国家安监总局统计，截至2008年底，全国尾矿库共计12655座，其中有危矿613座、险库1265座、病库3032座。

2009年6月，国家安监总局联合国家发改委、工业和信息化部、国土资源部、原环保部印发并组织实施了《尾矿库隐患综合治理方案》，2012年，此五个部门再次联合发布了《关于进一步加强尾矿库监督管理工作的指导意见》。

人命关天的联合整治下，尾矿库的安全监管由乱到治。2020年，应急管理部相关部门负责人透露，尾矿库总量已减少到近8000座，尾矿库安全保障水平得到较大提升，尾矿库安全生产形势持续稳定好转，自2008年以来，连续11年没有发生过重特大生产安全事故。

2020年3月，应急管理部、国家发改委、工信部、财政部、自然资源部、生态环境部、水利部和中国气象局等八部门联合印发《防范化解尾矿库安全风险工作方案》。该方案进一步收严了对尾矿库的安全监管。其中提出，对尾矿库进行总量控制，自2020年起，在保证紧缺和战略性矿产矿山正常建设开发的前提下，全国尾矿库数量原则上只减不增，严禁新建“头顶库”、总坝高超过200米的尾矿库，严禁在距离长江和黄河干流岸线3公里、重要支流岸线1公里范围内新（改、扩）建尾矿库；建立健全尾矿库退出机制，停用时间超过三年的尾矿库、没有生产经营主体的尾矿库，必须在一年内完成闭库治理并销号。所谓“头顶库”，是指初期坝坡脚起至下游尾矿流经路径1公里范围内有居民或重要设施的尾矿库。

国家方案印发后，河北、河南、辽宁、湖北等地均印发了省级防范化解尾矿库安全风险的工作方案，确定尾矿库及“头顶库”的减量目标。如河北省提出推行尾矿库总量只减不增控制机制，以县为单位，对除紧缺和战略性矿产之外的尾矿库实行减量置换，每至少关闭2座尾矿库可置换1座尾矿库建设指标；河南省提出，到2022年底，全省尾矿库数量减少10%；湖北省提出，2021年底前完成所有“头顶库”综合治理任务，与2019年底相比，全省“头顶库”数量要下降50%。

警钟又鸣

有接近生态环境部的业内人士向财新表示，在尾矿库治理方面，2007—2018年间安监部门牵头，相继组织开展了多轮尾矿库专项整治和集中治理行动，生态环境部门主要是配合监管，在事故发生时参与应急处置。经过多年努力，尾矿库风险防控水平得到明显提升，生产安全事故减少，由其次生的突发环境事件也在减少。

2019年，国家印发《关于加强长江经济带尾矿库污染防治的指导意见》，将尾矿库污染治理列为长江经济带生态环境污染治理“4+1”工程的一项重要任务。“对尾矿库的环境监管来说，这是一个新的起步，各地从环境的角度更加重视尾矿库这个事情，要排除这样的一个隐患。”他介绍，另外一个推动，则是2020年接连发生多起尾矿库泄漏事故次生的突发环境事件，虽无人员伤亡，但对环境影响重大。

2023年11月26日，陈思莉刚刚结束北方一起尾矿库泄漏环境应急处置任务。她是生态环境部华南环境科学研究所生态环境风险管理与应急技术研究中心主任。华南所是部系统最早开展环境风险与应急研究的专业机构，2020年底，经中编办批准，华南所加挂“生态环境部生态环境应急研究所”牌子，被誉为“环境战争里的拆弹部队”。近年来，她作为生态环境部派往现场工作组专家，参与过多起尾矿库泄漏事故的现场应急处置。

陈思莉向财新表示，尾矿泄漏最怕的就是泄漏点靠近河流，涉及水源地威胁到公众饮用水安全，影响就很大。此外，一旦战线拉长，后期河道中尾砂的清理，时间和经济成本都很高。

2020年的黑龙江伊春“3·28”尾矿库泄漏事件让陈思莉印象深刻。2020年3月28日13时30分左右，中国中铁股份有限公司（中国中铁， 601390.SH ）的二级子公司伊春鹿鸣矿业有限公司（下称“鹿鸣矿业”）尾矿库排水隧洞发生泄漏，超过200万立方米尾矿砂水混合物涌进松花江二级支流依吉密河，主要特征污染物为钼。“我们赶到现场时，当地在依吉密河上筑的8道应急拦截坝已经被冲垮，形势十分危急。”陈思莉表示，当时工作组以“不能让超标污水进入松花江”为应急处置目标，在依吉密河、呼兰河建设多级工程，层层控污削污。

鹿鸣矿业尾矿库设计总坝高198米，总库容4.29亿立方米，事发时总坝高71米，堆存尾矿6400万立方米。尾矿库位于其选矿厂东侧1公里处，周边为小兴安岭林区，水系丰富，下游距离依吉密河5公里，依吉密河为铁力市第一水厂饮用水水源地，依吉密河流经115公里汇入呼兰河，呼兰河流经295公里汇入松花江。

这次应急任务，陈思莉在河边守了14天。“开始是追着污染团跑，一方面确定技术路线，一方面筹集物资，到中后期慢慢就从容一些，提前设置好投药点，等着污染团过来。”陈思莉回忆，当时呼兰河上设好三个投药点，觉得把污染物拦住没问题，结果因为药剂供应不上，污染物没有完全去除，所以又继续往前跑，在呼兰河绥望桥头临时增加了一个投药点，却未料到半夜停电停了几个小时，正好污染高峰团在这个时间段经过，又恰巧此时支流来水不足，各种意外凑在一起，让污染团又“逃”了过去。最后，工作组在呼兰河兰西老桥设置投药点，控制住了污染。4月11日凌晨3时，监测数据显示，尾矿库泄漏的特征污染物钼已得到有效控制，呼兰河钼浓度全线达标。

后经专家核算，此次事件中尾矿库泄漏尾矿（砂水混合物）232万—245万立方米。事件造成依吉密河至呼兰河约340公里河道钼浓度超标，其中，依吉密河河道约115公里、呼兰河河道约225公里。3月29日21时30分，铁力市第一水厂（依吉密河水源地）受事件影响停止取水，至5月3日由铁力市第三水厂替代供水，其间约6.8万人用水受到一定影响。依吉密河沿岸部分农田和林地受到一定程度污染，其中，伊春市受影响农田约4312亩、林地约6721亩；绥化市受影响林地约2068亩。事故调查报告认定，此次事件是中国近20年来尾矿泄漏量最大、应急处置难度最大、后期生态环境治理修复任务异常艰巨的突发环境事件。

伊春“3·28”尾矿库泄漏事件应急处置刚完成当天，陕西汉中南郑县汉达公司坝溪尾矿库又发生泄漏事故。4月17日，应急管理部、生态环境部联合召开尾矿库风险隐患排查治理工作视频会议，部署开展为期一个月的尾矿库风险隐患集中排查治理。会议指出，近期黑龙江和陕西接连发生尾矿库泄漏敲响了警钟，反映出当前尾矿库仍面临着安全环保风险相互交织叠加的重大风险挑战。同年9月、12月，内蒙古赤峰市、四川省攀枝花市也先后发生尾矿库泄漏事故。

财新从生态环境部生态环境应急指挥领导小组办公室了解到，2013年至2022年，仅生态环境部参与处置的涉尾矿库事件就有15起，其中2013—2019年7起，年均1起；2020—2022年8起，年均3起，事件数量呈明显上升趋势。

生态环境部生态环境应急指挥领导小组办公室主任李天威在接受财新专访时表示，尾矿库泄漏事故、化工企业泄漏火灾爆炸事故、危险化学品交通运输事故等，是当前突发环境事件的重要诱因，尤其巨量尾矿砂泄漏的处置难度极大，易造成流域性水污染。2015年甘肃陇星锑业有限公司“11·23”尾矿库泄漏事件，造成甘肃和四川两省嘉陵江干流及其支流约320公里河段污染；2020年黑龙江伊春鹿鸣矿业“3·28”尾矿库泄漏事件，造成依吉密河至呼兰河约340公里河道污染。两起事件均为尾矿库泄漏责任事故次生的重大突发环境事件。

2019年，生态环境部组织开展了尾矿库环境基础信息摸底排查，结果显示中国现有尾矿库近万座——这与应急管理部在2020年初公布的近8000座数据有所不同。对此，一名参与排查的行业专家对财新解释说，因为两部门调查的目的和需求出发点不一样，导致口径出现差异。应急管理部门的数据是目前仍纳入其监管范围的数量，其中不包含在建及已经完成闭库销号的尾矿库，而环境部的统计是在2019年结合全国土壤污染调查，将在建、在用、停用、闭库的尾矿库都纳入统计范畴。

他表示，这近万座尾矿库有三分之一分布在华北，三分之一在长江流域，另外三分之一在东北、西北等地。华北地区尾矿库主要在河北，特点是铁矿尾矿库多、规模小，在河北北部市县如张家口、承德、唐山等地，此前有大量的铁矿开采企业，现在大部分铁矿已停采，所以大部分的尾矿库也已经闭库。长江流域的尾矿库主要在长江中上游地带，其中湖南、湖北、江西、云南、重庆等省份尾矿库比较多，多为有色金属尾矿库，环境风险较高。

相较于尾矿库安全问题的从乱到治，尾矿库环境问题的集中整治刚刚开始。2022年4月，生态环境部发布《尾矿污染环境防治管理办法》，这是对1992年颁布实施的《防治尾矿污染环境管理规定》30年来首次全面修订。该管理办法以环境风险防控为核心，明确了尾矿全过程的污染防治要求，并对尾矿库环境监管提出分类分级和污染隐患排查两项制度安排。

此前，2021年底生态环境部印发了《尾矿库环境监管分类分级技术规程（试行）》，明确了尾矿库分类分级的基本原则和技术方法，将尾矿库分为一级、二级和三级环境监督管理尾矿库，一级风险最高，二级次之，三级最低，其中一级、二级环境监管尾矿库被称为中高风险尾矿库，大概占到总量的三分之一。固体司向财新表示，分级是为了便于集中力量优先抓好环境风险突出的尾矿库，防范化解尾矿库环境风险。从环境角度，尾矿库的风险分级主要考虑两个方面，一方面看尾矿库的位置，越靠近河流等生态敏感目标的，等级越高；另一方面看尾矿库的尾矿矿石种类，涉及重金属的如果发生污染，影响会比较大。

据生态环境部统计，目前全国近万座尾矿库中，真正在用的尾矿库仅为三分之一，大量尾矿库处于停用或闭库中。“停用库在管理精细程度上可能不如在用库，因此风险不一定比在用库小。”前述参与尾矿库排查的行业专家说，经过正规闭库治理的尾矿库会好很多，但因为闭库治理主要是就尾矿坝、排水设施等安全问题治理，有时会忽视渗滤液等一些污染问题的治理。

在王宏洋看来，当前生态环境部门对污染防治监管的抓手还不够。她对财新举例说，尾矿库污染主要影响地下水和土壤环境，一旦造成污染，处理难度较大，所以防渗是尾矿库环境污染防治的重点。但防渗工程是隐蔽工程，验收由矿山安全监管部门统一负责，尾矿库施工完成后，环境部门虽然也会对污染设施验收，可尾矿库废水泄漏污染有滞后性，不易在项目建设及运行初期发现问题，不能有效防范尾矿库渗漏风险；而在闭库过程中，虽然2022年生态环境部印发《尾矿污染环境防治管理办法》明确了闭库后的污染防治责任，包括采取措施保证渗滤液收集设施、尾矿水排放监测设施及地下水水质监测井继续正常运行的职责，但闭库申请及验收中，生态环境部门参与不够。

此外，目前尾矿库已经建立较为完善的安全风险监测预警体系，但污染风险监测预警工作尚有欠缺，特别是尾矿库周边地下水监测工作处于起步阶段，达不到风险监测预警要求。

王宏洋说，2010年，原国家环保总局印发《尾矿库环境应急管理工作指南（试行）》，要求开展地下水监测，但直到2021年，国家发布《地下水管理条例》才从法律上明确了相关责任，要求尾矿库企业建设地下水水质监测井并进行监测。2022年，生态环境部印发《尾矿库污染隐患排查治理工作指南（试行）》，规定了地下水监测项目及频次相关要求，但强制性不够。“实地调研发现，大多数尾矿库未建设地下水监测井，近几年才开始在重点区域开展地下水水质摸底监测，且尚未纳入日常监测任务。”王宏洋说。

2022年，生态环境部组织各地对全国上万座尾矿库污染隐患进行全面排查，2023年又对全国中、高风险尾矿库进行了巡检。排查中重点关注两个方面：一是尾矿库排放的废水是否超标，如果超标，有没有治理设施；二是地下水监测。排查发现，一些尾矿库在地下水监测方面与要求差距较大。

两次损害鉴定

尾矿库泄漏造成的环境损害，不仅监管治理难度大，造成损害后的修复也更为复杂、昂贵和漫长。

2023年11月24日，财新跟随泉塘村两名村民代表陈建国、方和平来到铜绿山铜铁矿尾矿库溃坝事故现场。尾矿库长1000米、宽700米，呈椭圆状。四周围着一圈铁丝拦网，库里已经覆满植被。尾矿库紧邻石泉路，路的另一边就是铜绿山铜铁矿的选矿厂。经过石泉路，可以看到几根粗铁管并排悬在路上，村民告诉财新，这些管子是选矿厂向尾矿库排放尾砂的通道。

从尾矿库西北侧的坝堤向下，滑下两道急坡，就能看到被尾砂淹没的田地。原来的鱼塘及田地里，淤积的尾矿砂未被清理，只在表面盖了一层黄土。陈建国介绍，六年时间里，事故地块先后做了两次生态环境损害鉴定，提出过多个处置方案，但是最终都没有达成。

2017年12月，原环保部出台《生态环境损害赔偿制度改革方案》，提出自2018年1月1日起在全国试行生态环境损害赔偿制度。2020年9月，湖北省生态环境厅将铜绿山矿尾矿库溃坝事件作为案件线索交办给黄石市生态环境局。经现场勘测、查阅资料后，黄石市生态环境局启动了大冶有色铜绿山铜铁矿“3·12”尾矿库溃坝生态环境损害赔偿程序。

2021年1月，黄石市生态环境局与大冶有色委托武汉大学生态环境损害鉴定评估中心，对铜绿山矿尾矿库尾砂泄漏事件开展生态环境损害评估鉴定。

2021年5月，武汉大学生态环境损害鉴定评估中心出具鉴定评估报告，将尾砂淹没区域作为评估区，将评估区外延300米作为直接敏感区，将评估区外延1000米作为间接敏感区，鉴定结论表明，评估区内尾砂样品浸出毒性基本满足《污水综合排放标准》污染物最高允许排放浓度要求；评估区内土壤样品部分特征污染物指标不满足《土壤环境质量农用地土壤污染风险管控标准（试行）》农用地土壤风险筛选值要求，具有一定环境风险；直接敏感区与间接敏感区土壤样品中，部分样品中的重金属铜、锌、砷、镉含量超基线20%以上。

当年6月，武汉大学生态环境损害鉴定评估中心又根据该评估报告中提出的控制修复要求，制定《铜绿山矿尾矿库尾砂泄漏事件污染控制工程技术方案》（下称《技术方案》）。《技术方案》指出，由于事件中泄漏的尾砂量大，污染程度较深，整体挖除工程量过大，修复成本高，且尾砂的无害化处理与异位修复工程较大，不具有可操作性。因此适合采取控制污染物扩散、阻断污染物向地下水迁移的污染控制工程方法。《技术方案》建议，在尾砂泄漏区域的地下水上游构建长约800米、深约8米的高压旋喷注浆垂直防渗层，阻止污染物横向迁移。同时，在尾砂渗漏污染较为严重的完全淹没区构建低成本柔性抗渗阻隔层，面积约24万平方米（360亩），并做好表层雨水的导排，以阻止污染物纵向迁移。《技术方案》表示，通过实施污染控制工程，并加强管理，定期对污染物进行监测，后期可种植一些非食用性经济作物，如苗圃、棉花、桑树、蓖麻，“尤其棉花和蓖麻对重金属锌、铅、镉、铜都有较强的耐性”。

2021年8月，第二轮第四批中央生态环境保护督察启动，本轮督察对象除了吉林、山东、湖北、广东、四川5省，还有中国有色矿业集团有限公司、中国黄金集团有限公司两家央企。泉塘村村民向进驻湖北的中央生态环境保护督察第三督察组反映情况，2021年9月10日，黄石市政府在中央生态环境保护督察交办信访件和边督边改情况公开信息中，公开了对该事件进一步的处理和整改情况。黄石市政府表示，2021年9月6日上午，大冶市委、市政府召开大冶有色铜绿山矿泄漏（溃坝）事故信访问题整改专题会议，督促相关补偿政策落实到位，“既让群众满意，又保障企业正常生产经营”。大冶有色于2021年9月9日签订了生态环境损害赔偿协议，黄石市将督促该公司切实履行治理责任。

根据这份由黄石市生态环境局同大冶有色签订的赔偿协议，大冶有色总计需要赔付1258万元，其中，组织开展污染控制工程进行修复，工程造价902万元；赔偿土壤和地表水环境损失共计297.5万元，缴入黄石市财政局财政专户；实施地下水环境监测，费用25.7万元；鉴定评估费33万元。

但是武汉大学生态环境损害鉴定评估中心提出并得到黄石市生态环境局和大冶有色认可的控制性修复方案，遭到直接遭受污染损害的村民们的反对。2021年10月，泉塘村村委会将大冶有色铜绿山铜铁矿诉至大冶市法院，要求大冶有色将污染地块“恢复到土地原有耕种功能”。法院受理后，双方共同指定湖北省生态环境科学研究院生态环境损害司法鉴定中心对涉案地块进行生态环境损害司法鉴定。

鉴定主要内容为两项：第一，涉案土地是否受污染及污染程度；第二，受污染土地能否修复，能否恢复到土地损害之前的状态和功能。2022年5月，湖北省环科院出具司法鉴定意见书。鉴定意见认为，大冶有色铜绿山矿尾矿库溃坝事故所涉区域中，尾砂与土壤接触层以及接触层以下约1米处土壤层，均有部分点位镉、汞、砷、铅、铬、铜、镍、锌指标超过基线水平，确认造成生态损害，并且土壤砷、镉、铜、锌等指标的含量高于农用地土壤污染风险筛选值，其中一份样品中的砷已超过农用地土壤污染风险管制值。同时，鉴定意见认为，铜绿山矿尾矿库溃坝事故所涉区域土壤，理论上可通过对压占的尾砂进行清理转移后，采用合适的土壤重金属污染修复技术使得重金属含量降至可接受水平，将受污染土壤恢复至损害之前的状态和功能。

在同一批中央生态环境保护督察中，第六督察组对大冶有色的上级公司中国有色集团督察时，尾矿库污染问题也受到重点关注。督察组在反馈报告中指出，中国有色集团“尾矿库环境安全问题突出”，下属企业11座尾矿库，多数没有完善的防渗截渗措施，大冶有色丰山铜矿尾矿库废水直排长江、赤马山尾矿库在铜矿停产后未及时闭库治理污水沟威胁下游水库和村庄等，被中央生态环境保护督察组作为典型案例通报。

2021年8月，大冶有色公司丰山铜矿尾矿库环境隐患突出，距离长江干流800余米，未建截洪沟。图：生态环境部中央环保督察推动了中国有色集团对其尾矿库环境问题的整治，也加速了铜绿山尾矿库溃坝事故污染土地的治理。“他们急于应付上级领导检查，一意孤行进行控制性修复。”陈建国对财新说。

2022年6月，大冶有色铜绿山铜铁矿按照此前武汉大学生态环境损害鉴定评估中心提供的方案启动了对事故地块的控制性修复。工程开始后，数十名村民手持土地证阻止施工，村委会的代理律师称自己亦曾试图向法院申请禁止令，但未获支持。2023年6月，污染地块的控制性修复工程完工。

对于为何不顾村民反对，执意进行控制性修复，大冶有色铜绿山铜铁矿相关负责人表示，是按与政府的约定执行。“我们也是受害者，（事故原因是）三号坝下面的企业采矿把尾矿库坝基挖空了。但政府要求我们先赔，再追别的企业的责任。我们怎么追？企业都没了，但我们还是按政府的要求做了。”大冶有色铜绿山铜铁矿安环科副科长吴志坚表示，在中央环保督察组来之前，大冶有色已经按照政府要求做了生态损害赔偿鉴定，后面也签了协议、赔了钱。“督察组来了，政府要求我们加快，把措施做实。”吴志坚认为，村民对修复施工有意见，应该找政府部门，让政府终止协议。

2022年6月1日，法院曾再次委托湖北省环科院对涉案土地出具恢复到受损前状态和功能的修复方案。但控制性修复工程启动后，湖北省环科院称，因尾砂淹没区现状改变较大，难以开展恢复到原状的恢复方案编制工作，拒绝了法院的委托。

难以根除的隐患

“所谓的控制性修复就是把尾砂包起来，但它还在地里。”泉塘村一位曾在修复工地上做了半年工的村民，向财新表达了对控制性修复的不满，“尾砂上面覆盖30公分的黄土，最厚的地方不过50公分，这地能耕种吗？”

铜绿山“3·12”较大溃坝事故调查报告中提及，“溃坝事故淹没下游鱼塘近400亩”。但陈建国向财新表示，受污染的土地面积远大于此。2021年7月，村民收到大冶市自然资源和规划局的信访答复文件，文件中称：经实地测量与金湖街办、铜绿山矿、泉塘村确认核对，以及大冶市自然资源和规划局确权登记股进行汇总分类，铜绿山矿尾砂库溃坝实际淹毁及污染土地面积693.35亩，其中集体农用地564.86亩、集体建设用地102.304亩、国有土地26.183亩。大冶市资规局表示，“3·12”溃坝事故以来，按照“谁破坏、谁治理”的原则，大冶市资规局执法单位多次上门催办督办，要求铜绿山矿对淹没的农田进行复垦，但因情况复杂和不断变化，导致该处土地的利用处置方案至今未得到明确。

在此期间，为减少泉塘村失地农民损失，由金湖街办牵头，泉塘村委会与铜绿山矿每年签订青苗补偿协议。从2017年起，铜绿山矿对淹没的693.35亩土地给予青苗补偿费用，补偿标准为每亩每年1850元，年补偿金额约130万元。

大冶市资规局《信访事项处理意见书》中透露了过去几年为解决问题各方的尝试。2018年，铜绿山古矿遗址管委会尝试将事故土地纳入铜绿山古矿遗址公园建设及青铜小镇建设规划并报上级审批，但是最终没有获得上级批复，原因是土地利用方式不明确，导致土地处置问题搁浅；2019年，为加快落实事故土地的修复责任，大冶有色计划对事故土地进行清淤复垦，项目立项后因“无法满足部分村民利益诉求，不支持该土地处置方式”，致使项目无法实施；2019年底，铜绿山矿与大冶市政府协商，同意由大冶有色出资4200万元，大冶市政府出资3000万元配套资金，将事故土地收储，然而，受到2020年初突如其来的新冠疫情影响，大冶市财政资金困难，该处置方案又被搁置。

溃坝事故发生后，铜绿山矿尾矿库启动了闭库工程，于2019年11月完成闭库。对于闭库后新增的尾砂，吴志坚表示，目前超过60%尾砂用于井下采场充填，其余部分用于矿山露天采坑的防水治理工程，在尾砂中加固结剂，用作建材使用。这也是黄石市目前为数不多的对新增尾砂综合利用的案例代表。

溃坝事故发生后，铜绿山矿尾矿库启动了闭库工程，于2019年11月完成闭库。闭库过程中先后布设了23个地下水位监测孔作为坝体浸润线监测孔，其中8个位于溃坝段。图：王硕2022年7月，黄石市资规局在答复人大代表建议时表示，目前黄石市尾砂利用整体水平仍处于较低水平，除几家采用充填采矿法矿山的尾砂利用率较高外，仅有少量尾砂资源进行开发利用，仍处于低值化、小规模利用层次，尾砂综合利用水平较低。截至目前，黄石市共有尾矿库212座，主要为金属矿山尾矿，现存总尾砂量约1.2亿立方米，其中16座正在运行的尾矿库，每年新增尾砂约400万立方米。从尾砂资源特性上看，少数老尾矿库中有价金属含量高，具有二次回收利用价值；新增尾砂中有价金属含量低，基本不具有二次回收利用价值，且多以细粒级尾砂为主，综合利用难度大。黄石市资规局表示，目前国内矿山尾矿资源开发利用水平高的地区，尾砂大多属高硅型，其中二氧化硅含量高达60%以上，而鄂东南地区尾砂中普遍二氧化硅、氧化铝含量低，二氧化硅含量低于40%以下，若将其制备成高附加值的尾矿建材制品需加入大量硅质校正料，增加生产成本，难以做到大量消纳尾矿。

从全国看，目前尾矿综合利用率仍然较低。2020年印发的《防范化解尾矿库安全风险工作方案》明确了尾矿库原则上“只减不增”的目标，但矿山企业仍面临“排尾难”的处境，闭库后的尾矿库也仍然存在。想从物理上把它消灭，除非把尾砂全部清走或者利用完，无论从技术上，还是经济上仍有很大难度。据《中国大宗工业固体废物综合利用产业发展报告（2020—2021年度）》，2020年中国尾矿产生量为12.95亿吨，约占大宗工业固体废物年产生量的34.20%；尾矿利用量为4.41亿吨，利用率仅为34.05%。

2022年8月，铜绿山铜铁矿尾矿库事故原被告双方又指定了武汉中科水生生态环境股份有限公司（中科水生，835425.NQ）重新编制治理方案。2023年7月，中科水生完成方案编制。大冶市法院于8月31日开庭，庭上原被告双方同意调解，但是协商了几次仍然没有进展。

泉塘村村委会的律师向财新表示，自己曾参与过市里的协调会，双方调解难度非常大，后来对方提出依法解决，村委会才起诉。他表示，最近一段时间，法院也在组织双方协商听取大家意见，目前有两种方案：一是恢复土地原状，如果双方都同意，立刻进行修复，但这个成本非常高，按照中科水生编制的修复方案，“换土法”基本上要花1亿元，还不包括之前控制性修复方案工程的拆除费用；另一个方案是补偿损害，虽然大冶有色对污染地块进行了控制性修复，但依然达不到村民恢复土地原貌的诉求，需要由大冶有色对丧失的土地功能进行补偿。

吴志坚认为，无论控制性修复还是恢复原状，相比土地的修复方案，村民更关心的是能否拿到足额补偿。对企业来说，钱并不是主要问题，问题是能否依法合规。“像村民提出给他们买失地农民养老保险，你的地没失，怎么给你买，是吧？这种要求没办法答应。”吴志坚表示，目前双方还是在协商，希望政府部门也帮着协调，尽快达成一致，“督察组转来的是信访件，信访件必须群众满意，要达成协议才能销号，现在协议达不成怎么销号？”