آیا همه مراکز مدیریتی در اختیار رئیس‌جمهور است؟
فکت‌نامه
لینک اصلی مقاله در وبسایت فکت‌نامه
آیت‌الله علی خامنه‌ای، رهبر جمهوری اسلامی، در سخنرانی نوروزی روز اول فروردین ۱۴۰۰ گفته است: «تقریباً همه مراکز مدیریتی کشور در اختیار رئیس‌جمهور است.»
او رئیس‌جمهور ی را پرمشغله‌ترین و پرمسئولیت‌ترین دستگاه‌ها برشمرد و اظهار داشت:
«اینکه حالا بعضی‌ها می‌گویند رئیس‌جمهور اختیاراتی ندارد، رئیس‌جمهور تدارکاتچی است، رئیس‌جمهور دوازده درصد یا پانزده درصد اختیارات دارد -چه جوری هم محاسبه می‌کنند من نمی‌دانم! چند سال است که از این حرف‌ها گاهی گوشه کنار زده می‌شود- همه اینها خلاف واقع است؛ یا از روی بی‌مسئولیتی گفته می‌شود یا از روی بی‌اطلاعی گفته می‌شود یا خدای نکرده غرض‌‌ورزی‌‌ای در کار است. عمده نزدیک به همه مدیریت‌های کشور که هزاران مدیریت است، در اختیار رئیس قوه مجریه است. همه بودجه مصوب کشور در اختیار رئیس‌جمهور است، چون رئیس [سازمان] برنامه و بودجه معاون رئیس‌جمهور است و مستقیم زیر نظر ریاست جمهوری است. امکانات حکومتی کشور هم همین طور، اکثر و اغلب در اختیار رئیس‌جمهور است. بنابراین، مدیریت‌های دیگر در جنب قوه مجریه در واقع چیزی نیستند. ریاست جمهوری یک چنین جای مهمی است.»
آیا همه مدیریت کشور در اختیار رئیس‌جمهور است؟ «فکت نامه» در این گزارش می‌کوشد به این پرسش پاسخ دهد.
جایگاه رئیس‌جمهوری در قانون اساسی چیست؟
۱- رئیس‌جمهور، در نظام جمهوری اسلامی، طبق اصل ۱۱۳ قانون اساسی عالی‌ترین مقام رسمی کشور پس از مقام رهبری است که مسئولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیما به رهبری مربوط می‌شود، برعهده دارد. پیش از اصلاح قانون اساسی در سال ۱۳۶۸ رئیس‌جمهور همچنین مسئولیت تنظیم روابط قوای سه گانه را نیز برعهده داشت که این مسئولیت با تغییر قانون اساسی به رهبری واگذار شد.
آنگونه که در این اصل آمده رئیس‌جمهور مسئول اجرای قانون اساسی است و ریاست قوه مجریه را عهده‌دار است.
۲- قوه مجریه مستقل از قوه مقننه و قوه قضاییه و طبق اصل ۵۷ قانون اساسی زیر نظر ولایت امر و امامت امت است. بنابراین رئیس‌جمهور در نظام جمهوری اسلامی مقامی بیش از رئیس قوه مجریه که باید زیر نظر رهبر عمل کند نیست.
اختیارات و وظایف رئیس‌جمهور به عنوان مسئول اجرای قانون اساسی چیست؟
اصل نود و هشتم حق تفسیر قانون اساسی را منحصرا به شورای نگهبان داده است. این شورا در تفسیر اصل ۱۱۳ قانون اساسی (طبق اصل ۹۸ قانون اساسی تفسیر اصول قانون اساسی برعهده شورای نگهبان است) تصریح کرده است:
«۱- مستفاد از اصول متعدد قانون اساسی آن است که مقصود از مسئولیت اجرا در اصل ۱۱۳ قانون اساسی، امری غیر از نظارت بر اجرای قانون اساسی است.
۲ـ مسئولیت رئیس‌جمهوری در اصل ۱۱۳ شامل مواردی نمی‌شود که قانون اساسی تشخیص، برداشت، نوع و کیفیت اعمال اختیارات و وظایفی را به عهده مجلس خبرگان رهبری، شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس شورای اسلامی، قوه قضائیه و هر مقام و دستگاه دیگری که قانون اساسی به آنها اختیار یا وظیفه‌ای محول نموده است.
۳ ـ در مواردی که به موجب قانون اساسی رئیس‌جمهوری حق نظارت و مسئولیت اجرا ندارد، حق ایجاد هیچ گونه تشکیلاتی را هم ندارد.»
تفسیر شورای نگهبان یعنی اینکه رئیس‌جمهور تنها در حیطه قوه مجریه، مسئولیت اجرای قانون اساسی را برعهده دارد ولاغیر.
مسئولیت رئیس‌جمهور در نظام جمهوری اسلامی چیست؟
با تفسیر ارائه شده توسط شورای نگهبان در خصوص اصل ۱۱۳ قانون اساسی، رئیس‌جمهور تنها ریاست قوه مجریه را عهده‌دار است. قوه مجریه شامل هیات دولت و هیات وزیران، همانطور که در نام این قوه آمده مسئولیت اجرای قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی، را برعهده دارد و در برابر مردم، رهبر و مجلس شورای اسلامی مسئول است.
رئیس‌جمهور به عنوان ریاست قوه مجریه مکلف است:
- مصوبات مجلس شورای اسلامی را برای اجرا ابلاغ کند (اصل ۱۲۳ قانون اساسی)
(در صورتیکه به هر دلیل، رئیس‌جمهور از ابلاغ مصوبه مجلس خودداری کند، ریاست مجلس مستقیم مصوبه مجلس را به نهادهای ذیربط ابلاغ می‌کند- تبصره ماده ۱ قانون مدنی) یعنی رئیس‌جمهور حتی در صورتی که مصوبه مجلس را خلاف مصالح مردم و کشور بداند باز مکلف به اجرای قانون است.
برای اداره کشور برنامه داشته باشد و بودجه کشور را میان دستگاه‌ها توزیع کند و امور اداری و استخدامی کشور را مدیریت کند. در این حوزه نیز باید توجه داشت
- برنامه رئیس‌جمهور برای اداره کشور نمی‌تواند در تقابل با سیاست‌های کلان کشور (مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام و ابلاغی از سوی مقام رهبری)، برنامه پنج ساله توسعه (پیشنهادی دولت و مصوب مجلس شورای اسلامی) باشد.
- بودجه کشور طبق لایحه سنواتی، توسط دولت به مجلس تقدیم می‌شود ولی در نهایت دولت مکلف به اجرای مصوبه مجلس است.
در واقع رئیس‌جمهور متصدی امور اجرایی کشور است که باید طبق قانون اساسی زیر نظر رهبر جمهوری اسلامی عمل کند.
رئیس‌جمهور از چه اختیاراتی محروم است؟
مطابق اصل ۶۰ قانون اساسی، اعمال قوه مجریه جز در اموری که در این قانون مستقیما بر عهده رهبری گذارده شده، از طریق رئیس‌جمهور و وزراء است. یعنی رئیس‌جمهور در مسایل اجرایی حق ورود به حوزه‌هایی که تحت نظر رهبری است، ندارد.
چه اموری مستقیما بر عهده رهبری گذارده شده است؟
مطابق اصل ۱۱۰ قانون اساسی این امور مستقیم بر عهده رهبری گذارده شده و رئیس‌جمهور حق دخالت ندارد:
- تعیین سیاست‌های کلان نظام
- فرماندهی کل قوای مسلح
- اعلان جنگ، صلح و بسیج نیروها
- فرمان همه‌پرسی
- تعیین و برکناری:فقهای شورای نگهبان
- رئیس قوه قضاییه
- رئیس سازمان صدا و سیما
- رئیس ستاد مشترک و فرماندهان عالی نظامی و انتظامی
- اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام
- حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه گانه
- حل معضلات نظام که از طریق عادی قابل حل نیست
- امضای حکم ریاست جمهوری و حکم عزل رئیس‌جمهور
- عفو یا تخفیف حکم محکومیت مجرمان
به موارد فوق می‌توان تمام نهادهای انقلاب اسلامی و شرکت‌های اقتصادی وابسته که زیر نظر رهبری اداره می‌شوند را اضافه کرد. بنابراین رئیس‌جمهور، نه اختیار همه پرسی دارد، نه اختیاری در حوزه‌های نظامی دارد و نه حتی اختیاری در انتظامات کشور دارد، نه بر دستگاه صدا و سیما حکمرانی می‌کند و نه حتی از آزادی عمل در انتخاب وزرا برخوردار نیست چرا که وزراء را نیز مجلس باید رای اعتماد بدهد.
آیا مطابق قانون اساسی رئیس‌جمهور در چگونگی اداره کشور حق ویژه‌ای به عنوان رئیس‌جمهور دارد؟
خیر؛ در هیچ اصلی از اصول قانون اساسی اختیاری ویژه به رئیس‌جمهور در تعیین چگونگی اداره کشور داده نشده است، بلکه همانطور که در بالا آمد، رئیس‌جمهور به عنوان رئیس قوه مجریه مکلف به اداره امور اجرایی کشور زیر نظر مقام رهبری است.
نگاهی به دستگاه‌های سیاست‌گذار در جمهوری اسلامی نیز نشان می‌دهد رئیس‌جمهور نقش تعیین کننده‌ای ندارد. رئیس‌جمهور، یا در دستگاه‌های کلان سیاست‌گذار عضویت ندارد و یا حتی اگر ریاست دستگاهی را هم بر عهده دارد باز یک رای بیشتر ندارد و نقش‌اش بیشتر از یک عضو نیست و تنها اداره کننده جلسات آن شوراهاست.
شورای راهبردی روابط خارجی، نهاد مشاور مقام رهبری در حوزه سیاست خارجی است. اعضای این شورا را رهبری تعیین می‌کند و رئیس‌جمهور در آن عضویت ندارد.
مجمع تشخیص مصلحت نظام که سیاست‌های کلان نظام را تدوین و بازوی مقام رهبری در حل معضلات کشور است که به طور عادی حل شدنی نیست، نیز نهادی است که اعضا و رئیس آن را مقام رهبری تعیین می‌کند. رئیس‌جمهور به عنوان یک عضو حقوقی در این نهاد عضویت دارد. در سال‌های اخیر بسیاری از جلسات بدون حضور رئیس‌جمهوری برگزار شده است.
شورای عالی انقلاب فرهنگی نهادی سیاست‌گذار در حوزه فرهنگی و آموزشی است. اعضای این شورا را نیز مقام رهبری تعیین می‌کند و برغم اینکه رئيس جمهور، ریاست این شورا را عهده دار است ولی یک رای بیشتر در این شورا ندارد. مسئولیت انتخاب اعضای این شورا بر عهده رهبری است.
۴- شورای عالی امنیت ملی
شورای عالی امنیت ملی با حضور نمایندگان رهبری، فرماندهان عالی نظامی و انتظامی و امنیتی به ریاست رئیس‌جمهور، در حوزه مسائل کلان امنیتی تصمیم گیری می‌کند. طبیعتا این شورایی است که وزنه نیروهای آن به نفع نیروهای منصوب مقام رهبری سنگینی می‌کند. رئیس‌جمهور ریاست این شورا را عهده دار است ولی تصمیمات این شورا بدون تایید رهبر ایران، اجرایی نمی‌شود.
در ماه‌های گذشته اختلاف رئیس‌جمهوری ایران با دبیرخانه شورا در ماجرای مخالفت رئیس‌جمهور با کاهش تعهدات برجامی و موافقت دبیرخانه شورای عالی امنیت ملی با این اقدام خبرساز شده بود.
علی شمخانی دبیر شورای امنیت ملی، روز ۲۵ اسفند ۹۹ در گفت‌وگو با خبرگزاری ایسنا گفته بود:
«برخی مسئولینی که اساسا باید اطلاعات کامل تری نسبت به افراد عادی داشته باشند فکر می کنند چون رئیس‌جمهور،هم‌زمان رئیس شورای عالی امنیت ملی نیز هست، بنابراین نهاد امنیت ملی بخشی از دولت محسوب می‌شود.. این نگاه به هیچ وجه صحیح نیست. نهاد امنیت ملی بر اساس قانون، ساختاری فراقوه‌ای و حاکمیتی با اختیاراتی است که در قانون اساسی برای آن تعیین شده است… کلیه مصوبات شورای عالی امنیت ملی پس از تایید از سوی مقام معظم رهبری قابلیت اجرایی پیدا می کند.»
حکم حکومتی و بی‌اختیاری مقام‌ها در برابر دستورات رهبری
واژه «حکم حکومتی» در قانون اساسی جمهوری اسلامی مورد اشاره قرار نگرفته ولی تاکید بر این اصول:
- تعیین سیاست‌های کلان نظام توسط مقام رهبری؛
- حل معضلات نظام که از طریق عادی قابل حل نیست توسط مقام رهبری؛
- فعالیت قوای سه‌گانه زیر نظر ولایت امر و امامت امت؛
تاییدی است بر حق رهبری بر صدور حکم حکومتی در اداره کشور. یعنی وقتی مقام رهبری حکمی صادر کرد تمام قوانین موضوعه کشور تعطیل، تمام اختیارات مقامات حکومتی سلب و همگان مکلف به اجرای حکم حکومتی هستند، تفاوتی نمی‌کند که حکم حکومتی در چه حوزه‌ای هم باشد. رهبری می‌تواند به مجلس دستور دهد طرح یا لایحه‌ای را از دستور خارج کند، می‌تواند دستور دهد واردات ماشین آمریکایی یا واکسن آمریکایی و انگلیسی به کشور ممنوع شود و یا حتی می‌تواند دستور دهد فرد خاصی از سمت معاون اولی رئیس‌جمهور برکنار شود و یا شخصی به وزارتی منصوب شود. کسی حق مخالفت ندارد تفاوتی هم نمی‌کند رئیس‌جمهور باشد، رئیس مجلس باشد یا رئیس قوه قضاییه.
رئیس‌جمهوری و محدودیت اختیار اداره قوه مجریه
فکت‌ها و شواهد مستندی وجود دارد که ثابت می‌کند مقام رئیس‌جمهوری ایران حتی در مدیریت همه مراکز دولتی هم اختیار کامل برخوردار نیست.
به عنوان نمونه می‌توان به سه مورد از محدودیت‌ها در سطح انتخاب وزیر و انتصاب مسئولان، تدوین بودجه و تنظیم اسناد مالی دولتی و اداره امور اجرایی اشاره کرد.
محدودیت در ترکیب کابینه: طبق قانون اساسی انتخاب و معرفی وزرا به مجلس برای رای اعتماد اختیار قانونی رئیس‌جمهوری است، اما در واقعیت این‌طور نیست. رئیس‌جمهوری در ایران رسما موظف است برای انتخاب دست کم وزرای کشور، اطلاعات، دفاع، امور خارجه و فرهنگ و ارشاد، علوم و آموزش و پرورش با رهبری هماهنگ کند. در گذشته همچنین رهبر ایران در مواردی درباره عزل و نصب معاونان رئیس‌جمهوری هم دستور صادر کرده است.
محدودیت در تدوین لایحه بودجه: در قانون اساسی اختیار تدوین لایحه و اجرای قانون بودجه پس از تصویب مجلس به رئیس‌جمهوری داده شده است. اما در سال‌های اخیر شخصا در روال تدوین و تصویب بودجه دخالت داشته و دولت را مجبور کرده تا پیش از ارسال لایحه بودجه «اصلاحاتی» را در آن اعمال کند.
محدودیت در امور اجرایی: از این فراتر رئیس‌جمهوری و دولت -حتی در حد واردات واکسن یا احیای مرغ‌لاین ایرانی– هم از اختیار کامل برخوردار نیستند، بلکه ناگزیر به رعایت دستوراتی‌اند که از سوی رهبر جمهوری اسلامی ایران به طور رسمی و غیررسمی ابلاغ می‌شود.
جمع بندی
آیت‌الله علی خامنه‌ای رهبر جمهوری اسلامی، مدعی است: «تقریباً همه مراکز مدیریتی کشور در اختیار رئیس‌جمهور است.»
این طور نیست. رئیس‌جمهور، طبق اصل ۱۱۳ قانون اساسی دومین مقام عالی جمهوری اسلامی بعد از رهبری است که «مسئولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیماً به رهبری مربوط می‌شود» بر عهده دارد.
بر اساس تفسیر شورای نگهبان، حوزه اختیارات رئیس‌جمهوری محدود به قوه مجریه است و رئیس‌جمهوری برای اجرای قانون اساسی مسئولیت یا اختیاری در مورد عملکرد «مجلس خبرگان رهبری، شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس شورای اسلامی، قوه قضائیه و هر مقام و دستگاه دیگری که قانون اساسی به آنها اختیار یا وظیفه‌ای محول نموده» ندارد.
رئیس‌جمهوری روی کاغذ رئیس و عضو بسیاری از نهادها و شوراهای عالی، از جمله شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی امنیت ملی است، اما بر اساس شواهد و قرائن رئیس‌جمهوری در این شوراها اختیار عمل گسترده‌ای ندارد.
رئیس‌جمهور حق دخالت در حوزه‌های نظامی، انتظامی، نهادهای انقلاب اسلامی، صدا و سیما و حق همه‌پرسی و مراجعه به آراء عمومی ندارد، اما علاوه بر همه اینها رئیس‌جمهوری ایران حتی در مدیریت همه مراکز دولتی هم اختیار کامل برخوردار نیست.
به عنوان نمونه می‌توان به مواردی همچون محدودیت رئیس‌جمهوری در انتخاب وزرا و عزل و نصب مسئولان ارشد دولتی، محدودیت در تدوین لایحه بودجه اشاره کرد که طبق قانون اساسی جزو اختیارات رئیس‌جمهوری است، اما رسما زیر نظر رهبری اداره می‌شود.
طبق قانون اساسی انتخاب و معرفی وزرا به مجلس برای رای اعتماد اختیار قانونی رئیس‌جمهوری است، اما در واقعیت این‌طور نیست. رئیس‌جمهوری در ایران رسما موظف است برای انتخاب دست کم وزرای کشور، اطلاعات، دفاع، امور خارجه و فرهنگ و ارشاد، علوم و آموزش و پرورش با رهبری هماهنگ کند.
در گذشته همچنین رهبر ایران در مواردی درباره عزل و نصب معاونان رئیس‌جمهوری هم دستور صادر کرده است.
در قانون اساسی اختیار تدوین لایحه و اجرای قانون بودجه پس از تصویب مجلس به رئیس‌جمهوری داده شده است. اما در سال‌های اخیر شخصا در روال تدوین و تصویب بودجه دخالت داشته و دولت را مجبور کرده تا پیش از ارسال لایحه بودجه «اصلاحاتی» را در آن اعمال کند.
از این فراتر رئیس‌جمهوری حتی در اداره امور جاری نیز مستقل نیست و اختیار کامل ندارد. نه فقط در مسائل کلان اجرایی در حوزه سیاست خارجی، اقتصاد، آموزش و… حتی در امور جزئی مانند واردات واکسن یا حتی احیای «مرغ‌لاین ایرانی»، مجری دستوراتی است که از سوی رهبری به طور رسمی و غیررسمی ابلاغ می‌شود.
با این حساب روشن است مقام رئیس‌جمهوری نه‌تنها اختیار «تقریباً همه مراکز مدیریتی کشور» را ندارد، بلکه حتی اختیار کامل اداره «همه مراکز دولتی» را نیز در دست ندارد. از این رو، «فکت نامه» به ادعای آیت‌الله علی خامنه ای مبنی بر اینکه «تقریباً همه مراکز مدیریتی کشور در اختیار رئیس‌جمهور است»، نشان «نادرست» می‌دهد.
------------------------------------------------
فکت‌نامه در شبکه‌های اجتماعی
توییتر: https://twitter.com/factnameh
تلگرام: https://t.me/factnameh
اینستاگرام: https://www.instagram.com/factnameh/
فیسبوک: https://www.facebook.com/factnameh