tap

Весной 2002 года Государственная Дума Федерального Собрания РФ приняла ФЗ «О передаче Федеративной Республике Германия витражей из церкви Святой Марии (Мариенкирхе) в г. Франкфурт-на-Одере, перемещенных в СССР в результате Второй мировой войны и хранящихся в Государственном Эрмитаже». Основанием для принятия этого закона послужили нормы подпункта 2 статьи 8, пункта 1 статьи 10, пункта 2 статьи 18 ФЗ от 15 апреля 1998 года № 64-ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации». Правительство РФ обратилось в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности указанных положений закона 1998 года, утверждая, что вопросы передачи объектов, находящихся в настоящее время в государственной собственности РФ, т.е. вопросы распоряжения государственной собственностью, составляют полномочие органов исполнительной власти и не могут регулироваться законом. Принятие такого закона нарушает принцип разделения властей, закрепленный в статье 10 Конституции РФ, а также противоречит пункту «г» части 1 статьи 114 Конституции РФ.

В представленных возражениях Государственной Думы было заявлено, что Конституция Российской Федерации, в отличие от некоторых конституций зарубежных стран (например, Конституции Пятой Французской Республики), не устанавливает исчерпывающей компетенции парламента и не определяет, какие вопросы могут регулироваться путем принятия законов. Следовательно, законом может быть урегулирован любой вопрос. Кроме того, в данном случае не может быть нарушения принципа разделения властей, так как закон - акт высшей юридической силы - в отличие от актов парламента, выражает волю не одного законодательного органа. В его принятии участвуют и Правительство (обладая правом законодательной инициативы и давая обязательные заключения на финансовые законопроекты) и Президент (путем подписания законов).

            Задача про закон о возврате витражей. Правительство оспаривало в КС ФЗ 1998 года, утверждая, что вопросы передачи объектов из государственной собственности РФ не могут регулироваться законом, потому что составляют полномочия ИВ, это противоречит принципу разделения властей.

            ГД говорит, что КРФ не содержит исчерпывающего перечня вопросов, по которым могут быть приняты ФЗ. Соответственно, ФЗ могут быть урегулированы любые вопросы, нет нарушения принципа разделения властей, так как это акт высшей юридической силы.

            Вопросы:

1.    Какое решение должен принять КС?

2.    Каковы конституционные принципы распределения полномочий между ОИВ и ОЗВ в части распоряжения государственной собственностью?

3.    Каковы пределы полномочий парламента в вопросах распоряжения государственной собственностью?

4.    Что является предметом рассмотрения по данному конституционному спору?

+ варианты вопросов:

5.    Каково соотношение полномочий ФС и Правительства РФ по вопросам, связанным с управлением собственностью?

6.    Является ли компетенция исчерпывающей?

7.    Каково значение ссылки на опыт Французской Республики?

4 вопрос - то вопрос от Гриценко – на нем 1 курс заваливается. У нас КС рассматривает конституционность ФЗ, здесь нет спора о компетенции. Здесь абстрактный конституционный нормоконтроль. Это вопрос хитрый, и он требует внимательности – да, здесь вроде есть проблема в том, кому принадлежит полномочие – ОИВ или ОЗВ, и если бы закона не было, они бы могли направить запрос в КС, и КС решал бы спор о компетенции, но поскольку последствием реализации позиции ГД о том, что она может принимать такие решения, стал вот этот принятый ФЗ, именно этот ФЗ оспаривается в КС, категория дел здесь – абстрактный конституционный нормоконтроль. Чтобы в этом убедиться, нужно открыть ст. 94 ФКЗ «О КС РФ».

Что тоже важно и периодически вводит в заблуждение? У нас тут по условию задачи 2 ФЗ – 2002 года и 1998 года. ФЗ 1998 года – ФЗ о перемещенных культурных ценностях. На основании этого ФЗ был принят ФЗ 2002 года – он содержательно касался передачи конкретных витражей в конкретную церковь. 1 ФЗ устанавливается порядок возвращения, 2 ФЗ принят в порядке реализации порядка. Оспаривается в КС именно 1 ФЗ, ФЗ 1998 года. Правительство РФ считает, что эти вопросы не могут быть урегулированы ФЗ, оно оспаривает ФЗ 1998 года, потому что это вторжение в полномочия ОИВ.

Проблема задачи в том, во-первых, могла ли ГД вообще принять закон, устанавливающий порядок обращения с культурными ценностями. А во-вторых, могла ли ГД установить такой порядок, реализация которого требует принятия индивидуального закона, закона о передаче конкретного материального объекта конкретному субъекту.

Для начала нужно обратиться к вышеуказанномуПКС № 11-П от 1998 года. Применительно к этой задаче нас интересует.

Каково юридическое значение ссылки на опыт Пятой Французской Республики? Никакого по сути, это просто пример того, как в разных странах решается тот или иной вопрос, тем более это контрдовод ГД. В Конституции Пятой Французской Республики действительно есть исчерпывающий перечень вопросов, по которым принимаются законы, по всем остальным вопросам можно законы не принимать. В КРФ подобного разграничения полномочий нет, и в этом смысле такая ссылка наводит на определенные рассуждения, но сама по себе ни к чему не обязывает, и КС может ее игнорировать и даже не обсуждать этот вопрос, когда будет излагать свои выводы по тексту ПКС, потому что КС не связан с доводами заявителя, и в большинстве своих ПКС КС не указывает, какой конкретно аргумент приведен заявителем, а также что он по поводу того или иного аргумента думает. В этом смысле юридического значения у ссылок на опыт Французской Республики нет. Хотя и ГД, скорее всего, не права, когда говорит, что может принимать законы по любым вопросам, поскольку есть исключительные полномочия у тех или иных ОГВ, и поскольку эти вопросы прописаны в КРФ, ГД не может вторгаться в их реализацию.

Продолжаем задачу про витражи.

            Это задача, касающаяся разграничения компетенции органов – в таких задачах возникает вопрос, какой из органов имеет право заниматься тем видом деятельности, который указан в задаче. Решая такие задачи, нужно понимать, о полномочиях каких органов идет речь. После этого нужно вспомнить, каков источник компетенции органа, чтобы можно было посмотреть, относится ли к компетенции того или иного органа решение такого-то вопроса. Бывают случаи, когда нормативно вопрос в отношении одного органа никак не решен, и тогда можно идти от противного – раз в отношении него не решен, а в отношении другого органа решен, значит, второму органу такое полномочие и принадлежит, одновременно их компетенции не могут пересекаться. Бывает так, что четко сказать не получится, чье полномочие, и нужно вспоминать общие принципы, на основе которых должны разграничиваться полномочия именно между этими органами с учетом их функционального назначения.

            В данной ситуации мы говорим, что у нас вопрос об управлении собственностью. Есть ОЗВ, который принял ФЗ, разрешив определенным образом вопрос о судьбе имущества, то есть порядок управления и распоряжения этими объектами. Правительство РФ говорит, что это не в компетенции ОЗВ, поскольку ст. 114 КРФ говорит, что вопросы управления государственной собственностью относятся к компетенции Правительства РФ.

Кто из них прав? Мог ли ОЗВ принять такой закон? КРФ нам в вопросе разграничения полномочий не очень хорошо поможет, у нас специального закона о парламенте нет – у нас есть только общие положения КРФ, касающиеся структуры парламента + регламенты палат. В этом смысле в литературе часто говорят, что для конституционного строя это не очень правильно, потому что конституции часто устанавливают пределы осуществления государственной власти, они эту власть связывают, и мы говорили, что органам публичной власти запрещено все, кроме прямо разрешенного, а у нас получается, что полномочия ОЗВ исчерпывающим образом в КРФ не определены, у нас нет статьи о том, что может делать парламент в целом. У нас есть отдельная статья, посвященная полномочиям ГД, посвященная полномочиям СФ, несколько статей про законодательный процесс – и все. Поэтому возникает вопрос, правильно ли это. В доктрине также задают вопрос о том, есть ли у нас парламент как единый орган или у нас отдельные палаты как самостоятельные органы. У нас считается, что парламент единый, однако полномочия палат расписаны по отдельности. Как определить компетенцию законодательного органа?

Очевидно, что законодатель не может решать вопросы, прямо отнесенные КРФ к компетенции других органов. Есть вопрос о подразумеваемых полномочиях – когда КС в рамках толкования КРФ выводит для ОГВ то полномочие, которое не упоминается напрямую (ПКС по Чечне, ПКС № 10-П от 1996 годапро вето Президента РФ). Применительно к ОЗВ такое тоже не исключено.

Применительно к вопросам собственности что можно сказать? С 1 стороны, управление собственностью вроде относится к компетенции Правительства РФ, но по этому вопросу ОЗВ принял ФЗ. Обратимся к ПКС № 12-П от 1999 года. Сама концепция закона связана с определением судьбы культурных ценностей, оказавшихся на территории СССР после 2МВ. В этом законе проводилась идея компенсаторной реституции, что наши культурные ценности были утрачены в результате нападения Германии, и исходя из общих принципов права мы имели право на возмещение. И идея компенсаторной реституции предполагала, что за неимением возможности вернуть утраченное, мы брали себе равноценное. Но были исключения из этого правила – имущество церковных и общественных организаций, которые не принимали участия в преступлениях нацизма, могло быть им возвращено. И такие организации, найдя свое имущество в определенном списке, могли рассчитывать на возврат таких вещей. КС по поводу того, можно ли принимать закон по поводу возврата культурных ценностей, сделал несколько важных выводов - п. 11 ПКСнужно смотреть. КС сказал, что в соответствии со ст. 71 КРФ управление собственностью находится в ведении РФ, а управление федеральной собственностью осуществляется Правительством РФ (ст. 114 КРФ). Исходя из этих положений КРФ во взаимосвязи со ст. 10, 15, 76 КРФ КС сделал вывод, что законодатель вправе определить порядок управления федеральной собственностью, в том числе объем и пределы пользования, распоряжения федеральной собственностью, а также порядок ее отчуждения. По сути КС говорит, что принцип разделения властей нужно понимать правильно применительно к вопросу об управлении имуществом – сама природа деятельности ИВ предполагает прежде всего исполнение правил, а с другой стороны ИВ предназначена для того, чтобы осуществлять распорядительные действия, чтобы распоряжаться конкретными объектами собственности, чтобы управлять и отчуждать материальные объекты, но это само по себе не отменяет полномочия ОЗВ по вопросам нормативного регулирования, парламент все равно может урегулировать порядок, в рамках которого ИВ будет осуществлять свои полномочия, то есть ОЗВ устанавливает рамки исполнения. В этом смысле нарушения принципа разделения властей не происходит. Это по сути и есть ответ на поставленный в задаче вопрос о том, мог ли ОЗВ урегулировать вопрос об управлении собственностью.

2 уровень вопроса – мог ли ОЗВ урегулировать этот вопрос именно таким способом? Мог ли он установить такой порядок, чтобы у самого ОЗВ появилось право принимать специальный закон по передаче отдельных объектов. Передача – это уже распоряжение. Этот вопрос тоже КС обсуждал в п. 11 ПКС. КС говорит о том, что парламент – орган не только законодательный, но и представительный, у него множество разных функций, и в этом смысле он выполняет задачу обеспечения интересов народа определенным способом, и он является и контрольным органом в рамках системы сдержек и противовесов. КС исходил из того, что парламент при урегулировании спорных вопросов вправе установить основания и порядок отчуждения культурных ценностей, в частности, предусмотрев критерии отнесения культурных ценностей из числа перемещенных к имеющим уникальный характер, и сказать, что они могут быть объектом отчуждения на основании специального ФЗ. Также КС говорит о том, среди всей возможной массы культурных ценностей есть ценности исключительные, имеющие уникальный характер – исходя из характеристик этих ценностей можно допустить, чтобы они передавались иностранным государствам на основании специальных ФЗ. КС признал в этой части ФЗ неконституционным, потому что на 1998 год в ФЗ была строчка о том, что в отношении каждой перемещенной культурной ценности нужно было принимать отдельный ФЗ – это противоречит КРФ, потому что, осуществляя распорядительные действия применительно к каждому объекту, парламент вторгается в полномочия Правительства РФ в вопросах распоряжения собственностью.

Нужно иметь в виду, что ПКС 1999 года, а казус имел место не в 1999 году, поэтому КС принцип выявил, но напрямую говорить, что КС решил вопрос, указанный в задаче, нельзя – КС решал вопрос о старой редакции ФЗ. ФЗ был изменен, и на сегодняшний день эти статьи ФЗ предусматривают, что есть уникальные ценности, а есть общая масса – особенные передаются на основании специального закона, а прочие культурные ценности передаются Правительством РФ.

Далее – еще рассуждения. Вот у нас единственный акт, в принятии которого участвуют обе палаты парламента – это ФЗ. Есть у нас акты палат ФС, в большинстве своем они ненормативные, лишь в редких случаях они содержат нормы права, и это позволяет отнести их к источникам права, в том числе КП, но это именно акты палат. А акт парламента в целом – что с ним? Доктрина и ТПГ предлагают определенное видение закона, мы привыкли считать закон НПА. Для нас привычно это. Но эта ситуация с ФЗ о перемещенных культурных ценностях нам предлагает пример, когда законом осуществляются исполнительно-распорядительные действия, принимается по сути разовый акт, потому что это единственная форма, которую может придать акту парламент. В ФЗ 2002 года о передаче витражей нормы права по сути нет – там предполагается лишь оформление передачи конкретного объекта. Это ненормативный закон. По-хорошему, наверное, такого рода полномочия появились у парламента до законодательных (если посмотреть на Великобританию, там он собирался как контрольный орган, который сдерживал монарха, который давал ему согласие на что-то, он поначалу законы не принимал). Потом сформировалось определенное видение того, что есть парламентский закон – предполагается, что это все-таки нормативный акт. А вот такая специфическая ситуация приводит к тому, что появляются вот эти законы, расходящиеся с нашими типичными представлениями об НПА. И у нас есть как минимум 3 таких ФЗ. Периодически ненормативные вопросы всплывают при разделении имущества между муниципальными районами и поселениями в его составе, там содержится только список разделяемого имущества. В 1990-х годах были ФЗ, где решался вопрос о финансовом обеспечении семей и вдов погибших депутатов ГД и членов СФ, там были только установлены пенсии.