توالی بحرانها و عدم توازن در استراتژی ملی کشور۳؛ نقش شورای نگهبان
امیرحسین علینقیمقدمه
بخش اول این مجموعه(۱) بر عواملی تاکید داشت که به عدم توازن در استراتژی ملی کشور منجر شده است. در قسمت دوم به این پرداخته شد که چرا شرایط نگرانکننده است. در این قسمت، به جایگاه موثر شورای نگهبان در ایجاد این عدم توازن، اشاره میشود. فرضیه ما این است که، شورای نگهبان، از مجرای خوانش مبتنی بر تمرکز از قانون اساسی، باعث شده تا موازنه قدرت در ساختار مدیریتی کشور، به زیان بخش توسعه، برهم بخورد(۲).
شورای نگهبان و تمرکز قدرت در قانون اساسی ایران
نگاه رایج شورای نگهبان به نحوه توزیع قدرت در ساختار حقوق اساسی ایران مبتنی بر تمرکز قدرت است. از زمان اعمال اصلاحات قانون اساسی در سال ۱۳۶۸ به این سو، شورای نگهبان خوانش ناظر به تمرکز قدرت را برگزیده و در دفاع از چنین ساختاری، به شرع (نظریه نصب) و اصل ۵۷ قانون اساسی (ولایت مطلقه فقیه) استناد کرده است(۳). از نگاه این قلم، رویکرد تفسیری منتخب شورای نگهبان، به علل متعدد، ناقض قانون اساسی و فاقد پایگاه حقوقی قابل اعتناست. با این حال، از آنجا که ماهیت تحلیل موجود در این یادداشت، حقوقی نیست، تنها بر آثار استراتژیک این رویکرد تفسیری تمرکز خواهم کرد.
ابزارها و مزیتهای ساختاری
در بسیاری از کشورهای جهان، حکومتهایی وجود داشته و دارد که تمرکز یا عدم تمرکز قدرت در آنها به عدم توازن استراتژیک منتهی نشده است. لذا، به نظر میرسد که همبستگی مستقیمی میان «تمرکز قدرت» و «عدم توازن استراتژیک» وجود ندارد. آنچه پای این همبستگی را به میان میکشد، ابزارها و مزیتهایی است که ساختارهای تعریف شده در اختیار بازیگران قرار میدهد: هر بازیگری از امکانات و مزایایی که در اختیار دارد استفاده میکند. از این زاویه، در صورتی که اختیارات فراوانی در اختیار یک بازیگر قرار گرفته و در عین حال، مزیتهای ناشی از این اختیارات نتواند، همزمان، تمامی بخشهای توسعه و امنیت را پوشش دهد، میبایست انتظار داشت که بکارگیری این اختیارات به نفع بخشهای دارای مزیت تمام شده و توازن استراتژیک را بر هم زند. ارائه توضیحی در این زمینه ضروری است.
هر بازیگر ملی به تناسب جنس اهداف و وظایفش، از مقدوراتی برخوردار است و در مقابل از محدودیتهایی رنج میبرد. به عنوان مثال، سازمانی مانند وزارت امور خارجه، به دلیل نوع اهداف و وظایفش، هم تکلیف دارد و هم میآموزد که از ابزارهای خاصی، مانند «دیپلماسی»، برای رسیدن به اهدافش استفاده کند و برای استفاده از دیپلماسی، چارهای جز این وجود ندارد که از دیپلماتها بهره ببرد. حال اگر، به هر دلیل، بنا شود که در شرح وظایف این سازمان، فرماندهی یگانهای نظامی نیز اضافه شود، آنگاه مشکل عظیمی بروز خواهد کرد. اصولاً سازمانی مانند وزارت امور خارجه، با این وظیفه جدید آشنایی ندارد و کارشناسان آن (دیپلماتها) نیز از ابزارهای لازم برای فرماندهی یگانهای نظامی بهرهمند نیستند. در این فرض، پیشاپیش میتوان گمانه زد که واگذاری صلاحیت هدایت یگانهای نظامی به وزارت خارجه باعث خواهد شد که عرصه دیپلماسی به یگانهای نظامی کشور تسری یابد (دیپلماسیگرایی در مدیریت نظامی). میتوان همین استدلال را در حالت عکس نیز طرح کرد. واگذاری صلاحیتهای دیپلماتیک به نظامیان، از نظامیان، دیپلمات نخواهد ساخت، بلکه عرصه دیپلماسی را در اختیار نظامیان و فرهنگ حاکم بر ایشان قرار خواهد داد. اگر غلبه فرهنگ حاکم بر نظامیان در محل اصلی فعالیت ایشان (پادگانها) مفید و موثر باشد، دلیلی وجود ندارد که همین فرهنگ منجر به موفقیت در عرصه دیپلماسی کشور گردد. در نتیجه، هر بازیگر ملی، در نهایت در چارچوبی عمل میکند که در آن از مزیت برخوردار بوده و دارای تجربه است.
از تمرکز قدرت تا عدم توازن استراتژیک
۱. مهمترین مزایا و اختیارات رهبری در قانون اساسی ایران، ناظر به اهداف امنیتی-نظامی کشور است. این اختیارات در تایید مصوبات شورای عالی امنیت ملی (اصل ۱۷۶) و فرماندهی کل قوا (اصل ۱۱۰) تجلی مییابد. از این زاویه، هرگونه خوانش مبتنی بر توسعه اختیارات رهبری، از مجرای غلبه مزیتهای مربوط به اختیارات مندرج در این اصول، تاثیر مستقیمی در گسترش اختیارات نهادهای مرتبط با امنیت ملی کشور بر جای میگذارد و در مقابل، عرصه عمل و گستره اختیارات نهادهای مرتبط با اهداف توسعهای کشور را محدود میکند. به بیان دیگر، به هر میزان که عرصه عمل نهادهای مرتبط با امنیت ملی گسترش یابد، از میدان عمل نهادهای مرتبط با اهداف توسعهای کشور کاسته خواهد شد.
با کمال تاسف، این اتفاق از مجرای تفاسیر شورای نگهبان از قانون اساسی کشور، افتاده است. به عنوان نمونه، کافی است مروری بر سه صلاحیت مشخص شده برای شورای عالی امنیت ملی در اصل ۱۷۶ قانون اساسی و عملکرد جاری این شورا انداخته شود تا مشخص شود که از واژگان «تعیین سیاستها» (بند اول اصل)، «هماهنگ نمودن فعالیتها» (بند دوم) و «بهرهگیری از امکانات کشور» (بند سوم)، «قانون گذاری» فهم شده و آثار قانونگذاری، از جمله لازمالاجرا بودن مصوبات این شورا، بر آنها بار میشود. نگاهی به حجم ارجاعاتی که در سالهای اخیر به این اصل و شورای عالی امنیت در گفتگوهای رایج کشور داده میشود، را میتوان به عنوان یک نمونه، مثال آورد. در بند ۳ که در ادامه خواهد آمد نیز، بخش دیگری از آثار خوانش مبتنی بر تمرکز قدرت شورای نگهبان مورد اشاره قرار خواهد گرفت. به این ترتیب، خوانش مبتنی بر تمرکز قدرت شورای نگهبان از قانون اساسی به تجمیع قدرت در مقامی منتهی شده است که اصولاً به ابزارهای امنیتی دسترسی دارد.
۲. خوانش مبتنی بر تمرکز قدرت شورای نگهبان از قانون اساسی، تنها به دوگانه امنیت/توسعه محدود نمیشود. این خوانش در قدم بعد، در زیربخش امنیتی کشور نیز با تقسیم این زیربخش به نظامی-غیرنظامی، و با توجه به مزیتهای موجود در اصل ۱۱۰، عملاً زیربخش غیرنظامی معطوف به امنیت را نیز به حاشیه رانده است. تنها به عنوان یک مثال، مروری بر اظهارنظر شورای نگهبان نسبت به «لایحه اصلاح قانون تعیین تکلیف تابعیت فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان خارجی» مشخص میکند که حتی دغدغههای «امنیتی» مورد توجه مجلس، یعنی استعلام از وزارت اطلاعات به عنوان یک نهاد کشوری، در یک امر کشوری، یعنی اعطای تابعیت به افراد مشمول مصوبه، با مخالفت شورای نگهبان مواجه میشود(۴) و تنها هنگامی این مصوبه به تایید شورای نگهبان میرسد که یک سازمان اطلاعاتی نظامی، یا غیرکشوری، به مصوبه مجلس افزوده میشود. در نتیجه، خوانش مبتنی بر تمرکز قدرت شورای نگهبان، امکان فعال شدن مزیتهای موجود در اصول ۱۱۰، ۱۷۶، ۱۵۰ و ۱۴۷ قانون اساسی به زیان بخشهای غیرنظامی امنیتی و (در مورد اصل ۱۴۷) توسعهای کشور را فراهم آورده است.
۳. نگاه مبتنی بر تمرکز قدرت شورای نگهبان در سطح دیگری نیز صحنه کنش را به زیان نهادهای صاحب اختیار کشوری تحت تاثیر قرار داده است. در طول سالهای پس از اصلاح قانون اساسی، مصوبات سازماندهنده فراوانی در خصوص نیروهای مسلح و مسایل امنیتی کشور، در خارج از پارلمان کشور وضع و منتشر شده است. شورای نگهبان نه تنها در خصوص این مصوبات که ماهیتی «سازماندهنده» و «ملی» داشته و به همین دلیل میبایست توسط پارلمان کشور به تصویب میرسید، عکسالعملی نشان نداده است(۵)، بلکه به مرور، در اظهارنظر نسبت به مصوبات مجلس، و بدون توجه به تفاوت میان «فرماندهی» کل قوا با «سازماندهی» کل قوا، پارلمان کشور را نه تنها از وضع مقررات سازماندهنده در ارتباط با نیروهای نظامی ممنوع ساخته، بلکه از نزدیک شدن به محدوده غیرنظامی نزدیک با نیروهای مسلح نیز بر حذر داشته و به مرور این حلقه را توسعه داده است.(۶). در نتیجه، نه تنها به علل دوگانه فوق، بلکه به علت استغنای کامل از نظام قانونگذاری کشور و نظام نظارتی آن، اصولا نیروهای نظامی، خود را، نیازمند به هماهنگی با مقامهای کشوری نمیبینند. اینکه آیا در عمل و در مصادیق پیچیده(۷)، این هماهنگیها وجود داشته است یا خیر را نه تنها از بررسی مصادیق عینی تحولات(۸)، بلکه از مقامات کشوری که در جلسات مهم با حضور مقامهای نظامی شرکت داشتهاند، میتوان جستجو کرد. از آنجا که مطالعه عملکرد شورای نگهبان در این زمینه، نیازمند بررسیهای بیشتر است، در تبیین موضوع (استغنای ساختار نظامی از مقامهای کشوری و همچنین تحدید اختیارات مجلس در وضع مقررات سازمان دهنده کلان نیروهای نظامی) به همین مقدار بسنده میشود.
نتیجه گیری نهایی
۱. برای چندین دهه، در سطح استراتژی ملی کشور عدم توازن حاکم بوده است. این عدم توازن، به مرور، به تضعیف بخش توسعه کشور منتهی شده که در نتیجه، روند آبادنی در کشور مختل شده و به بسیاری از زیرساختهای اقتصادی و اجتماعی کشور آسیب وارد شده است.
۲. این عدم توازن که ناشی از امنیتی-نظامی کردن بسیاری از امور غیرامنیتی و دواعی فراملی است، سرمایه فوقطاقت و غیرموجودی را طلب کرده است و همین امر روند تشکیل سرمایه در کشور را با اختلال مواجه کرده است.
۳. جدای از ضعفی که در نتیجه این عدمتوازن به جامعه ایران و ساختار مدیریتیاش تحمیل شده است، ناتوانی در تشکیل سرمایه، کشور را از سرمایهگذاری موثر در امنیت خود ناتوان کرده است، بهگونهای که بهمرور شاهد بروز آثار امنیتی این عدم توازن هستیم.
۴. با تضعیف سرمایهها و روند رو به رشد شاخصهای امنیتی، جامعه، سرزمین، جمعیت، حکومت، دین و حتی نهادهای امنیتی و نظامیان این کشور، در معرض مخاطره قرار گرفتهاند.
۵. بخشی از آنچه شاهدش هستیم، با کمال تاسف، ناشی از عملکرد نهادی است که، ضمن خوانشی غیرواقع از قانون اساسی، امنیتی-نظامی کردن کشور را عمق داده است. شورای نگهبان، در سه سطح مختلف، عاملی موثر در شکلگیری این روند است: ترجیح دادن زیربخش امنیتی و نادیده گرفتن بخشهای توسعهای کشور در فهم از قانون اساسی، برتری دادن به بخشهای لشگری در زیربخش امنیتی کشور و همچنین مستغنی کردن نظامیان کشور از نیروهای غیرلشگری.
۶. نتیجه امنیتی-نظامی شدن فضای کشور، تضعیف عرصه عمومی و حضور گسترده نظامیان و نشانههای نظامیگری در زندگی روزمره است. این روند، چه بخواهیم و چه نخواهیم، به نتایجی مانند گلولهباران نیزارها و پناهندگانش، توسط مسلسلهای سنگینی منتهی میشود که علیالاصول وظیفه حراست از مرزهای کشور را دارند.
۷. امنیتی-نظامی شدن عرصه عمومی، تنها محدود به حضور سلاحهای نظامی در جایی مانند ماهشهر نیست. گاه انسانهایی با ظاهر غیرنظامی، بیش از هر چیز دیگر، نمادی از امنیتی-نظامی شدن امورند، آنجا که در میدانی در گرگان، و در مقابل چشمان مردم عادی و نیروهای یونیفورم پوش رسمی کشور، جوانی با لباس غیرنظامی، به ناگاه سلاحی را از کمر خارج و، از نزدیک، جوانی دیگر را نقش بر زمین میکند.
۸. برای نگارنده این یادداشت که پیش از انقلاب و سالهای کودکی در نزدیکی مرز، غلبه و غلظت روند نظامیگری را در تلویزیون سراسری عراق (در سطح مارشها و سرودهای نظامی تهییجکننده و آموزش نظامی نوجوانان) شاهد بوده و اکنون نیز سرنوشت حاکمان آن زمان، نظامیان و جامعه رنج دیده این کشور را مشاهده میکند، امنیتی-نظامی کردن امور غیرنظامی، هدفی نیست که ارزشمند باشد. آشکار است که این بیان، ذرهای از منزلت دوستان پر تعداد و بیادعایی که در سالهای دفاع از دست دادهام، نخواهد کاست.
۹. گاه تاخیر در تصمیمگیری، به نحوی تصاعدی، بر چگالی مخاطرات میافزاید. شوربختانه، به نظر میرسد که فضای عمومی موجود حاکی از حرکت به سمت چنین وضعیتی دارد. احتمالاً تاخیر در تصمیمگیری، به فرسایشهایی دامن میزند و از بدیلهای در دسترس میکاهد. (پایان)
یادداشتها
۱) این یادداشتها که در کانال تلگرامی جامعهنو منتشر شده است، در نشانیهای زیر، در دسترس است:
https://t.me/alinaghi_ch/165
https://t.me/alinaghi_ch/169
۲) اگر چه عدم توازن موجود در استراتژی ملی کشور، تنها متوجه شورای نگهبان نیست؛ در عین حال، نقش این شورا در این زمینه قابل انکار نیست.
۳) این در حالی است که نظریه نصب و اصل ۵۷ قانون اساسی، متعلق به دو سپهر متضاد در نظریه حاکمیتاند و امکان جمعشان وجود ندارد. اصل ۵۷ قانون اساسی بر مبنای نظریه قرارداد و اصل حاکمیت انسان (اصل۵۶) قابل فهم است، در حالی که نظریه نصب، با حاکمیت انسان (اصل۵۶) و نظریه قرارداد در ستیز است.
۴) اظهارنظرهای ۱۰۱۸۴ مورخ ۱۱ خرداد ۹۸ و ۱۱۴۶۵ مورخ ۱۵ مرداد ۹۸ شورای نگهبان.
۵) در این زمینه نگاه کنید به یادداشتهایم با عنوان «روزنامه رسمی کشور و انتشار ابلاغیههای ستاد کل نیروهای مسلح» و «نیروهای مسلح و دفاع غیرعامل؛ به بهانه انتشار اساسنامه سازمان پدافند غیرعامل» در نشانیهای زیر:
https://t.me/alinaghi_ch/129
https://t.me/alinaghi_ch/130
https://t.me/alinaghi_ch/18
۶) به عنوان مثال، در بررسی لایحه اهداف، وظایف و تشکیلات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، شورای نگهبان، حتی، قانونگذاری در خصوص «دانشگاهها و مراکز آموزشی و پژوهشی» نظامی را، بدون اخذ موافقت رهبری، خلاف شرع، اصل۵۷ و خصوصاً بند ۴ اصل ۱۱۰ قانون اساسی دانسته است. نگاه کنید به: مجموعه نظریات شورای نگهبان، دوره ششم، سال سوم، صص ۱۵۹ تا ۱۸۷ و همچنین یادداشتم با عنوان «تالیفی در نقد رویههای شورای نگهبان» در وبلاگم در نشانی زیر:
http://aalinaghi.blog.ir/1398/03/02/ref98
۷) Hard Cases
۸)فرضیه نگارنده آن است که احتمالاً یکی از علل مسدود نشدن آسمان تهران بر روی پروازهای کشوری در گرماگرم تنشهای میان ایران و ایالات متحده در دیماه ۱۳۹۸ همین امر (استغنای از هماهنگی) بوده است.