МП4

МП4


Вариант 3.3 поток.

Ответственность перед государством в системе МСУ

- Природа, цели, принципы.

Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления заключается в наступлении некоторых неблагоприятных последствий за совершенные ими действия, к числу которых, например, можно отнести принятие ими неправомерного акта, а также за ненадлежащее осуществление полномочий. Одной из разновидностей юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления является ответственность перед государством. Она бывает уголовной, административной и конституционной. 131 ФЗ раскрывает содержание именно конституционной ответственности, имеющей конституционно-правовую природу. Многие ученые, в числе которых Шугрина Е.С., относят ответственность ОМСУ и ДЛ МСУ перед государством именно к конституционно-правовой. Отсюда можно выделить и некоторые принципы и гарантии: ответственность наступает только за конституционный деликт, только на основании решения суда. К целям такой ответственности можно отнести соблюдение конституционности и законности на местном уровне. Что касается соотношения с вмешательством органов государственной власти в местное самоуправление, то вмешательство по сути не является ответственностью, хотя в литературе существуют и противоположные позиции (Шугрина Е.С. по поводу основания – нецелевое расходование бюджета). Однако, все же не следует относить вмешательство к ответственности перед государством по ряду причин. Так, вмешательство предполагается не за деликт, а в силу иных обстоятельств (чрезвычайная ситуация, например, когда ОМСУ не могут фактически исполнять свои полномочия). К тому же вмешательство представляет собой исполнение ОГВ не свойственных им полномочий, отнесенных к предмету местного ведения. Вмешательство всегда носит временный, чрезвычайный, субсидиарный характер, его отличает необходимость, так как МО просто в силу определенных причин не справляется со своими полномочиями. Однако, у данных институтов есть и сходства: они основаны на соразмерности, конституционности и законности. Таким образом, вмешательство – особая форма взаимодействия между государством и муниципальными образованиями, отдельно стоящая от ответственности.


основания привлечения к ответственности.

Таковыми являются решения соответствующего суда, устанавливающие факт нарушения органами местного самоуправления или должностными лицами Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, Конституции (Устава) субъекта РФ, законов субъекта РФ, Устава МО, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными субъектами переданных государственных полномочий. Также в 131 ФЗ предусмотрены конкретные основания привлечения к ответственности перед государством указанных субъектов, некоторыми из них являются: в отношении представительного органа МО – издание МПА, не соответствующего актам высшей юридической силы, в отношении главы МО и МА – совершение ими действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина и т.д. Необходимо упомянуть и про ст. 74.1 131 ФЗ. Она предусматривает ответственность главы МО в виде его удаления в отставку. Тут среди оснований присутствуют и такие, которые согласно ст. 75 влекут вмешательство ОГВ в МСУ, но только если данные основания возникли ввиду совершения главой МО неправомерного деяния (действия или бездействия). Представляется, что в данном случае ответственность главы МО можно назвать ответственностью перед государством.

  

меры ответственности.

В 131 ФЗ предусмотрено всего две меры ответственности: отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации, а также роспуск представительного органа муниципального образования. Эти меры являются конституционно-правовыми. Также сюда можно отнести и меру, установленную ст. 74.1 – удаление ГМО в отставку.


субъекты, которые подвергают ответственности и те, кто подвергается. 

К рассматриваемой разновидности ответственности могут быть привлечены: представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования и глава местной администрации. Что касается субъектов, привлекающих к ответственности, то к ним относятся: в случае роспуска представительного органа – высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вносит в законодательный орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа МСУ в течение 1 месяца с момента вступления в силу решения суда, устанавливающего факт совершения соответствующего правонарушения представительным органом МСУ. В случае отрешения от должности главы муниципального образования или главы местной администрации субъектом-инициатором привлечения к ответственности перед государством также является высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), но тут иная процедура. Так, отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации происходит на основании изданного высшим должностным лицом субъекта РФ акта об отрешении указанных субъектов от должности, при этом установлен срок – не раньше 1 месяца и не позже 6 месяцев с момента вступления в силу соответствующего решения суда. Говоря об ответственности главы муниципального образования, необходимо рассмотреть и ст. 74.1 131-ФЗ. Там предусмотрено его удаление в отставку. При этом инициаторами могут выступать и представительный орган МО, и высшее должностное лицо субъекта РФ. Представляется, что ответственность будет перед государством лишь в случае ее инициирования высшим должностным лицом субъекта за ненадлежащее осуществление главой МО переданных государственных полномочий. Данная позиция нередко встречается и в литературе: ответственность перед представительным органом МСУ рассматривается как ответственность перед населением, так как данный орган избирается непосредственно населением и представляет его интересы. Таким образом, если основание – ненадлежащее исполнение переданных полномочий, то можно говорить и об ответственности перед государством.  


проблемы обжалования решений государственных органов муниципальными органами

Проблема актуальна ввиду того, что само обжалование возможно только, когда соответствующее решение ОГВ уже вступило в силу. По сути предполагается обжалование закона субъекта о роспуске ПО МСУ или акта ВДЛ субъекта об отрешении от должности главы МО или главы МА, которые уже приняты и действуют. Такое положение вещей совершенно определенно ведет к возникновению соответствующих проблем, характерных для процедуры последующего обжалования.

Коллизия:

абзац 1 пункта 4 ст. 15 131-ФЗ

Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом РФ

абзац 2 пункта 3 ст. 52 131-ФЗ

Полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района.

Ст. 15 131 ФЗ говорит о возможности передачи исполнения части полномочий от ОМСУ поселений к муниципальному району на основе соглашения. Ст. 52 говорит о передаче конкретных полномочий от МА поселения району. Если рассматривать данные нормы в отрыве от остального законодательства, то неопределенность может возникнуть только по поводу того, чем обусловлено выделение передачи указанных бюджетных полномочий в отдельную статью. Но нельзя абстрагироваться от системного анализа норм. Так, ст. 52 131-ФЗ содержит указание на передачу полномочий по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета, в то же время согласно ст. 14, 15, 16 131 ФЗ утверждение, формирование, исполнение и контроль за исполнением бюджета составляют вопрос местного значения МО.

Таким образом, основная проблема тут: не является ли указанная в статье 52 131 ФЗ передача полномочий по сути передачей ВМЗ. Также существует проблема самостоятельности МО (в частности, бюджетной самостоятельности). 

Ст. 15 допускает передачу части полномочий по решению ВМЗ, однако передача самих ВМЗ от одного МО другому не допускается. Чем это вызвано? ВМЗ являются одним из основных элементов компетенции МО, можно сказать они составляют ядро этой самой компетенции. Соответственно, если МО не обладает ВМЗ, то теряется вообще смысл существования такого МО. Так, основа компетенции МО образована ВМЗ и переданными отдельными государственными полномочиями, и если теоретически можно представить такое МО, которое не обладает переданными полномочиями, то представить ситуацию, когда МО не имеет ВМЗ попросту невозможно. 

Ст. 52 говорит о передаче полномочий таким образом, что в совокупности эти полномочия по сути являются ВМЗ. Другими словами, ст. 52 позволяет поселениям передавать районам такой объем полномочий, который почти что образует ВМЗ данного поселения. При этом отсутствует и ссылка на ст. 15, что объяснимо, ибо ни о какой части полномочий в ст. 52 речь не идет, это уже скорее ВМЗ, нежели часть полномочий по его решению.

Но, как было сказано выше, передача ВМЗ от одного МО другому недопустима, это нарушает принцип самостоятельности МО, противоречит началам муниципального права. Если допустить такую возможность, то теряется вообще смысл существования МО, как объединения граждан по территориальному признаку для решения вопросов, отнесенных к местному уровню публичной власти. 

Итак, в нашем случае в коллизии имеется весомая доля правовой неопределенности, решить которую возможно путем совершенствования законодательства, в частности, путем внесения изменений в 131 ФЗ (исключить соответствующее положение ст. 52, дабы избежать ситуации, когда МО имеют возможность передавать свои ВМЗ другим МО).


Вариант 4. 3 поток.

Компетенция внутригородских муниципальных образований в СПб

- правовая основа определения компетенции ВМО в СПб;

Особенности компетенции внутригородских территорий города федерального значения СПб определены его статусом – ГФЗ. Так, в соответствии с 131 ФЗ в компетенцию МО входят ВМЗ, переданные отдельные государственные полномочия, переданные отдельные полномочия других МО, вопросы остаточного принципа. При этом перечень ВМЗ устанавливается так же законом субъекта – законом СПб. Тут и проявляется основная особенность – ВМЗ различных МО одного типа в составе СПб различаются, что с точки зрения 131 ФЗ является недопустимым в иных случаях. Также на уровне законов СПб регулируются и переданные отдельные государственные полномочия. Таким образом, основные элементы компетенции МО в СПб урегулированы на уровне субъекта РФ. 

Чем вызвано указание различных ВМЗ для МО одного типа в СПб? Такое положение вещей определено во исполнение принципа обеспечения единства городского хозяйства, различиями территориальными и экономическими. При этом данная ситуация соответствует 131 ФЗ, так как последний особо выделяет положения о ГФЗ. 

Анализируя положения закона СПб, также можно заметить, что он не разделяет четко компетенцию МО по решению ВМЗ и полномочия по их решению. Но это в духе самого 131 ФЗ.

- общие и специальные принципы определения компетенции ВМО в СПб;

По сути к общим принципам определения компетенции ВМО в СПб следует относить такие, как закрепление элементов компетенции в 131 ФЗ, принцип самостоятельности по вопросам осуществления собственной компетенции, недопустимость подчиненности ОМСУ органам другого МО и ОГВ.

Принцип единства городского хозяйства обуславливает определение перечня ВМЗ в законе субъекта, причем ВМЗ определяются в данном законе вне зависимости от типа МО. 

1. Принцип функциональной самостоятельности МО, который предполагает самостоятельное осуществление собственных полномочий, определение форм реализации. + Недопустимость подчиненности органов МО органам другого МО.

2. Принцип разграничения компетенций между различными типами МО. Только разграничение может обеспечить принцип неподчиненности. Но здесь ФЗ не до конца последователен, так как все равно есть вопросы, которые до конца не разграничены. Строгое разграничение, которое изначально задумывалось, не реализовано. Разграничение не исключает взаимодействие. Например: Органы МСУ отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами МСУ муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. Органы МСУ мун района вправе заключать соглашения с органами МСУ отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений. Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

3. Принцип взаимодействия между МО и их органами. 

Формы взаимодействия: Соглашения. Ч 4 ст 15 – заключение соглашений органами поселений и МР о взаимной передаче части своих полномочий.

4. Принцип исчерпывающего перечня вопросов местного значения, вопросов отдельных типов МО непосредственно в 131-ФЗ. Ст 18.Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.

5. Принцип финансового обеспечения компетенции МО. Этот вопрос различается в зависимости от того, о какой сфере идет речь. ВМЗ осуществляются за счет собственных средств местных бюджетов. Гос полномочия в порядке наделения финансируются за счет субвенций. Увязывание ВМЗ, иных вопросов с их финансированием – обязательный принцип. Ч 2 ст 18 + глава 2 о наделении. Изъятия из этого принципа: МО имеют право добровольно принять на себя некоторый полномочия и, таким образом, поучаствовать в финансировании государственных полномочий.


- структура компетенции ВМО СПб: общие черты и особенности;

Структуру компетенции составляют ее элементы, к которым по общему правилу относят ВМЗ, переданные отдельные государственные полномочия, добровольные полномочия и переданные отдельные полномочия иных МО. Если говорить применительно к СПб, то не все эти элементы и образуют структуру компетенции ВМО СПб. Но некоторые элементы все же имеют особенности. Так, ВМЗ закреплены в законе СПб, причем перечни ВМЗ для МО одного типа могут быть разными, что обуславливается принципом необходимости сохранения единства городского хозяйства. 

Насчет добровольных полномочий – с точки зрения законодательства – не входят в компетенцию, а с т.з. принципов – входят. Я обе точки зрения привел и склонился к тому, что входят.

Переданные от других МО – хз, но я писал, что не входят в компетенцию ввиду того, что и так все уже на уровне субъекта распределено + нет особого указания в законах + принцип единства городского хозяйства.


Согласно закону СПб «об организации МСУ в СПб» структуру ОМСУ составляют муниципальный совет МО, глава МО, местная администрация МО, контрольный орган МО, иные ОМСУ, предусмотренные уставом МО и обладающие собств полномочиями по решению ВМЗ.

Наличие в структуре ОМСУ муниципального совета, главы МО, местной администрации явл обязательным. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность ОМСУ, а также иные вопросы организации и дея-ти указанных органов определ уставом МО в соответ с ФЗ. 

Муниципальный совет МО состоит из депутатов, избираемых населением МО, обладающим активным избирательным правом, на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права при тайном голосовании. В исключит компетенции муниципального совета находятся: принятие устава МО и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; принятие планов и программ развития МО, утверждение отчетов об их исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; определение порядка участия МО в организациях межмуниципального сотрудничества; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения дея-ти органов МСУ; контроль за исполнением органами МСУ и должностными лицами МСУ полномочий по решению вопросов местного значения. Муниципальный совет МО обладает правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании СПб. Порядок реализации права законодательной инициативы органов МСУ определяется законом СПб.

Глава МО в соответствии с уставом МО избирается на мун выборах либо муниципальным советом МО из своего состава. В случае избрания на муниципальных выборах глава МО либо входит в состав муниципального совета МО с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию. Выборы главы МО, избираемого в соответствии с уставом МО населением, проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в порядке, установленном ФЗ и законами СПб. В случае избрания муниципальным советом МО глава МО исполняет полномочия председателя муниципального совета. Срок полномочий главы МО, исполняющего полномочия председателя муниципального совета, определяется уставом МО. Срок полномочий главы МО, возглавляющего местную администрацию, устанавливается уставом МО и не может быть менее двух и более пяти лет. Глава МО не может одновременно исполнять полномочия председателя муниципального совета МО и полномочия главы местной администрации.

Местная администрация МО наделяется уставом МО полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных ОМСУ ФЗ и законами СПб. Главой местной администрации является глава МО либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом МО. Порядок назначения лица на должность главы местной администрации по результатам конкурса, заключения и расторжения контракта с главой местной администрации, ограничения для главы местной администрации, основания для досрочного прекращения полномочий главы местной администрации определяются в соответствии с ФЗ. Структура местной администрации утверждается муниципальным советом МО по представлению главы местной администрации. 

Контрольный орган формируется на муниципальных выборах или представительным органом МО в соответствии с уставом МО. Органы МСУ и должностные лица МСУ обязаны представлять в контрольный орган МО по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

Избирательная комиссия МО организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа МСУ, выборного должностного лица МСУ, голосования по вопросам изменения границ МО, преобразования МО.

Структура органов МСУ в случае преобразования существующего МО определяется населением на местном референдуме в порядке, установленном Федеральным законом, или муниципальным советом МО и закрепляется в уставе МО. Органы МСУ не входят в систему органов государственной власти Санкт-Петербурга. Участие органов государственной власти Санкт-Петербурга и их должностных лиц в формировании органов МСУ, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц МСУ допускается только в случаях и порядке, установленных Федеральным законом. Изменение структуры органов МСУ осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав МО. Решение муниципального совета МО об изменении структуры органов МСУ вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий муниципального совета МО, принявшего указанное решение.

- особенности наделения органов МСУ отдельными государственными полномочиями в СПб;

А какие тут особенности? Может быть то, что полномочия СПб передаются от административных районов? Но все равно форма сохраняется – закон субъекта, что касается передачи полномочий с уровня Федерации, то тут – ФЗ. Но последнее бывает очень редко. Также и финансирование – за счет субвенций с бюджета субъекта или федерального бюджета.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Санкт-Петербурга осуществляется законами Санкт-Петербурга в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Санкт-Петербурга иными нормативными правовыми актами Санкт-Петербурга не допускается.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий Санкт-Петербурга, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из бюджета Санкт-Петербурга.

По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Санкт-Петербурга исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга в случаях, установленных федеральными законами и законами Санкт-Петербурга, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий Санкт-Петербурга в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.


- могут ли ВМО СПб принимать к решению по своей инициативе дополнительные полномочия за рамками полномочий, вытекающих из перечня вопросов местного значения?

Формы контроля за реализацией гос. полномочий и меры реагирования

Постановление Уставного суда СПб от 13 июля 2011 г. Суд дал оценку соответствия уставу положения закона о наделении отдельным гос полномочием по определению должностного лица, которому передаются полномочия по оформлению протокола по Адм прав-ю. Предусматривалось и изъятия полномочия по определению должн лица у внутригородских МО в случае ненадлежащего исполнения этих полномочий. Признано несоответствующей уставу. Практика уставного судопроизводства в части проверки отдельных регионал законом интересна, т.к. особый субъект – ГФЗ СПб. Уставный суд проверяет положения Законов СПб фактически не уставу, а закону 131-ФЗ (ст. 75). 

Коллизия.

Абзац 2 п.2 ст. 41 131-ФЗ 

Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений настоящего Федерального закона в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации применительно к казенным учреждениям.

Абзац 3 п.4 ст. 51 131-ФЗ 

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных казенных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.

В статье 41 определен статус представительного органа и местной администрации как юридических лиц, которые действуют, в том числе в соответствии с ГК РФ и его нормами применительно к казенными учреждениям. В соответствии же с положениями статьи 51, органы МСУ рассматриваются как образующие и управляющие другими казенными учреждениями, которые создаются также органами МСУ от имени МО, имеются в виду не органы, а иные муниципальные казенные учреждения, которые будут создаваться. 

В чем разница между муниципальными казенными учреждениями – органами и муниципальными казенными учреждениями, о которых идет речь в 51 статье? 

В первом случае, те казенные учреждения, которые упомянуты как органы, которые наделены компетенцией и властными полномочиями. То есть и представительный орган, и местная администрация как органы обладают компетенцией и властными полномочиями, поэтому когда мы говорим о них как о казенных учреждениях, этой характеристикой вообще никаким образом не раскрывается их публично правовой статус, так как статус юридического лица привязан сугубо к гражданскому законодательству ;( к хозяйственному обороту и, таким образом, не рассматривается как публично правовая категория, в этом проблема. Гражданско-правовая характеристика не охватывает публично - правовой статус органа. Причем их публично правовой статус не зависит от того, будут ли они иметь статус юридических лиц и выступать, таким образом, в гражданском обороте или нет. Потому что, даже не имея статуса юридического лица, у них, в соответствии со 125 статьей, есть возможность выступать от имени публичного субъекта. Кроме того, публичные субъекты являются сами по себе самостоятельными участниками гражданского оборота. Поэтому нужно иметь в виду, что в данном случае статус этого казенного учреждения лишь дополнительный, а главным все-таки здесь является то, что это субъект, обладающий статусом и исполняющий соответствующие публичные полномочия от имени соответствующего публичного субъекта. 

Во втором случае, когда мы говорим о казенных учреждениях, образуемых соответствующим публичным субъектом, а именно ОМСУ, которые создаются для осуществления экономической деятельности МО и в рамках тех задач и вопросов местного значения, которое сформулированы в соответствующем перечне. То есть эти вопросы МО решает, в том числе путем участия в гражданском обороте и через создание соответствующих хозяйствующих субъектов, которые могут быть разные, в том числе в форме казенных учреждений. 

Корректно ли говорить о том, что по их обязательствам отвечают органы местного самоуправления? Здесь, конечно мы вынуждены констатировать, что формулировка закона части 4 абзаца 3 статьи 51 - не корректна. Не только в этом положении, но и в ряде других, можно заметить, что речь идет об органах, когда речь на самом деле должна идти о муниципальных образований, например, при создании учреждений предприятий и организаций муниципальными образованиями, закон очень часто говорит, что это делают органы, но на самом деле это делают муниципальные образования. То есть в данном случае, не органы являются учредителями, а муниципальные образования являются учредителями соответствующих хозяйствующих субъектов и поэтому именно муниципальные образования субсидиарно отвечают по обязательствам этих муниципальных учреждений. ОМСУ в этом смысле имеют лишь представительский статус, то есть они выступают от имени муниципального образования и этим определенна их специальная правоспособность в гражданском обороте, и она, безусловная вторичная по отношению к специально правоспособности публичного субъекта муниципального образования.