fdxz
Прокурор Ленинградской области внес представление в Законодательное Собрание и губернатору области, требуя разработать и утвердить, как это предусмотрено Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Устав области. Действующий Устав, по мнению прокурора, таковым не может считаться, поскольку он принят в форме обычного закона Ленинградской области, тогда как Устав должен отличаться по форме от иных законодательных актов.
проблема формы устава, а именно, должен ли на отличаться от других НПА субъекта
Согласно постановлению КС 2003г №13-п конституция (устав) субъекта РФ – это целостный единичный акт, имеющий высшую юр.силу в системе правовых актов субъектов РФ. Из этого следует, что устав отличен от других НПА субъекта РФ, тк обладает высшей юр. силой и, следовательно, законы субъекта РФ определяются КРФ и уставом субъекта, а не другим НПА. Логично предположить, что различия как в форме принятия, так и в процедуре принятия от обычного закона должны существовать.
КС сформулировал несколько отличий, которые позволяют отграничить эти акты. В тексте КРФ в значительной части положений, где перечисляются акты субъектов, Конституции и Уставы субъектов РФ перечисляются через запятую. 184-ФЗ устанавливает, что Уставы и законы субъектов РФ принимаются в разном порядке. Уставы и Конституции субъектов РФ отличаются тем, что Конституции есть только у республик, и у этих республик больше свободы при принятии Конституций, а Уставы – у остальных субъектов РФ, они имеют меньше свободы при их принятии. КРФ предусматривает, как принимаются Уставы, они могут быть установлены только законодательным органом субъекта РФ. Про Конституции субъектов РФ в КРФ ничего такого не написано. В 184-ФЗ в ст. 5 это устанавливается – для республики есть 2 варианта (законодательный орган или иной порядок – референдум, голосование и так далее), для остальных субъектов РФ – 1 вариант (только законодательный орган). В ст. 7 184-ФЗ устанавливается, что нужно квалифицированное большинство голосов депутатов для принятия Конституции или Устава субъекта РФ, а законы субъектов РФ принимаются просто большинством голосов. Это формальный критерий для отграничения одного от другого. Но его недостаточно, потому что иное может быть предусмотрено ФЗ – он может установить необходимость принятия закона субъекта РФ квалифицированным большинством.
Однако в ФЗ №184, на который указывает прокурор, указаний на форму принятия устава нет. Что касается процедуры принятия устава, то в ФЗ сказано, что устав субъекта РФ может претерпеть поправки только в случае 2/3 голосов от числа депутатов, когда обычный закон – простым большинством голосов. Мы видим различия в процедуре принятия устава и обычного закона, но о форме речи не идет.
КС перешел к содержательному критерию. Он сказал, что Уставы и Конституции субъектов РФ находятся в прямой непосредственной связи с КРФ. Они являются учредительными актами второго порядка. Потому что КРФ учреждает российскую государственность, в этом смысле появление субъектов РФ предрешено не принятием Конституции или Устава субъекта РФ, а принятием КРФ, в которой указаны разновидности и список субъектов РФ. Точно так же КРФ устанавливает базовые принципы правовой регламентации важнейших государственно-правовых институтов, от которых субъект РФ отклоняться не может, и в этом смысле он связан положениями КРФ. Но в пределах свободы усмотрения, которая отведена ему КРФ, субъект РФ может что-то по-особенному установить у себя, вносить что-то в свою Конституцию или Устав, и это предрешено развитием правовой системы этого субъекта РФ в пределах предметов ведения субъекта РФ.
В ПКС нужно обратить внимание: КС, когда отграничивает законы субъектов РФ от Уставов субъектов РФ, указывает на то, что порядок проверки этих актов на соответствие КРФ разный. Раньше в КРФ существовали палаты, поэтому ФКЗ «О КС» предусматривал разные формы работы КС и разграничение компетенции по разрешению вопросов между палатами и пленарным заседанием – тогда было предусмотрено, что законы субъектов РФ на соответствие КРФ оценивает палата, а Устав или Конституцию субъекта РФ на соответствие КРФ оценивает пленарное заседание. И это подчеркивает КС в своем решении. Но в 2011 году палаты в составе КС были упразднены, и это разграничение компетенции между палатами КС утрачено, и все вопросы решаются в пленарном заседании, и этот момент в ПКС более не актуален.
КС сказал, что Конституция или Устав субъекта РФ – это не закон, он обладает верховенством в системе актов субъекта РФ, верховенством обладает каждое положение Устава или Конституции субъекта РФ, у них разный порядок принятия, и оценивать Устав или Конституцию субъекта РФ по содержанию может только КС, причем вне зависимости от того, на соответствие чему осуществляется проверка. Это значит, что обычно КС проверяет акты на соответствие КРФ, но здесь вопрос ставился о проверке на соответствие ФЗ – КС сказал, что проверка Устава или Конституции субъекта РФ на соответствие ФЗ все равно предполагает решение конституционного вопроса о компетенции – проверить на соответствие ФЗ нельзя, не оценив, кто был вправе принять норму – это в том числе проверка по предметам ведения, нужно понять, в чем ведении находится регулирование вопроса – ст. 72-73 КРФ. Поэтому любая проверка Устава или Конституции субъекта РФ на соответствие КРФ или ФЗ осуществляется КС.
Вывод: Уставы и Конституции субъектов РФ и законы субъектов РФ – это не одно и то же. Уставы, вторя КРФ, обладают особыми свойствами: верховенством, повышенной стабильностью по сравнению с рядовым законодательством. У КРФ есть 4 способа изменения – по главе 1, 2, 9 нужно созывать Конституционное собрание (чтобы изменить способы изменения КРФ, нужно изменить КРФ), в главы с 3 по 8 можно вносить поправки – закон о поправке к КРФ, когда меняются названия субъектов РФ – нужен Указ Президента РФ, если появляется новый субъект РФ или они объединяются, либо меняется статус субъекта – нужен ФКЗ). И субъекты РФ могут что-то такое придумать для повышения стабильности. Например, у нас есть в КРФ субъекты законодательной инициативы, а предложения о поправках в КРФ могут вносить иные субъекты (отдельной взятый депутат ГД или СФ может инициировать принятие ФЗ, а поправки к КРФ не может, ГД в целом не является субъектов законодательной инициативы, а право выдвигать предложения о принятии поправки к КРФ она имеет, ВС и КС – наоборот. В 184-ФЗ указано, кто является субъектом законодательной инициативы, а по поводу того, кто может инициировать поправки к Конституции или Уставу субъекта РФ, там ничего не написано (это регулируется по-разному в Уставах и Конституциях субъектов РФ). Круг тех, кто посягает на Конституцию или Устав субъекта РФ, можно ограничить.
Что это дает для решения задачи? Прокурор обращается в ЗАКс и к Губернатору ЛО. У него есть претензии к Уставу ЛО, так как Устав принят в форме обычного закона, тогда как от иных законодательных актов он должен отличаться.
Устав должен иметь верховенство, но если он принят в форме обычного закона, чем объяснить, что один закон будет выше другого? Теоретические принципы нам позволили бы применять правила о первом и последующем законе, и Устав такой можно было бы обойти, обойти его верховенством. С точки зрения теории это искажает сами свойства Устава ЛО. Когда у нас Устав в форме закона, то его по сути должен проверять не КС, а СОЮ. Использование ненадлежащей формы правового акта искажает свойства Устава как учредительного акта. Вторая проблема: выбор способа восстановления нарушенных прав. У прокурора нет рычагов воздействия, вопрос о соответствии должен решаться в рамках конституционного производства, а у прокурора нет права обращаться, это предусмотрено только для генерального прокурора. в суды общей юрисдикции он может обратиться, но там рассматривать не будут, а в КС суд у него нет права обращаться. ПКС КС сделал вывод о том, что Генпрокурор имеет право обращаться в КС в порядке и абстрактного нормоконтроля. Рядовому прокурору право обращаться в КС напрямую не предоставлено. Если он считает, что нужно отреагировать, то он свое видение вопроса должен донести до Генпрокурора, а тот, если согласится, уже сможет обратиться в КС.
Уставы и Конституции субъектов РФ являются разновидностью НПА