Замечания и предложения к проекту Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации до 2030 года

Раздел 1. «Общие положения»

Оригинал:

Стратегическая задача регуляторов – создавать благоприятные условия для развития финансового рынка, в том числе устраняя искажения и барьеры, препятствующие его развитию, с использованием имеющегося инструментария. Это основное положение, на котором базируется настоящая Стратегия развития финансового рынка до 2030 года (далее также – Стратегия).

Предложение:

Удалить «с учетом имеющегося инструментария». 

Очевидно, что регуляторы и планируют и обязаны развивать используемые ими инструменты, создавать новые, в том числе недостающие уже в настоящее время. Также очевидно, что регулятор не может использовать отсутствующий у него инструментарий. Если же данная оговорка нацелена на то, чтобы зафиксировать использование только того инструментария, который имеется на данный момент, то это требует широкого дополнительного обсуждения в силу того, что является частью основного положения, на котором базируется настоящая Стратегия. 

Подраздел «Принципы развития финансового рынка»

Оригинал:

Приоритет интересов конечного бенефициара развития финансового рынка – потребителя финансовых услуг (гражданина, субъекта экономики)... 

Предложение:

Дополнить п.1 словом «стратегических» и изложить:

"Приоритет стратегических интересов конечного бенефициара развития финансового рынка – потребителя финансовых услуг (гражданина, субъекта экономики)" (далее - по тексту).

Сиюминутные и долгосрочные, стратегические приоритеты потребителей могут не совпадать и то, что для потребителя является благом в данный момент, стратегически ему же способно принести значительные отрицательные эффекты на следующем шаге. Например, формирующая монополия в каком-либо сегменте рынка, может принести в данный момент потребителям благо в виде низкой цены или временно бесплатных услуг. Однако, в перспективе, отрицательные свойства монополизации не только прямо ударят по потребителю, но и потребуют от него же самого существенных инвестиций на преодоление данной ситуации. 

Подраздел «Инструменты развития финансового рынка»

Оригинал:

«Создание инфраструктуры и обеспечение равного доступа к ней особенно важно в условиях, когда объекты инфраструктуры не могут быть созданы рыночными силами, но при этом имеет критическое значение для развития финансового рынка.»

Предложение: 

В соответствии с целью №3 и Принципом развития финансового рынка №4 предлагаем дополнить и изложить в следующей редакции:

«Создание инфраструктуры, и обеспечение равного доступа к ней особенно важно в условиях, когда объекты инфраструктуры не могут быть созданы рыночными силами, но при этом имеет критическое значение для развития финансового рынка. Решение о создании такой инфраструктуры сопровождается подробным экономическим обоснованием, содержащим анализ барьеров и иных вариантов достижения цели, а также предусматривает сроки выхода государства из числа основных собственников.»

Только при условии прозрачного и точного обоснования необходимости именно данной инфраструктуры, целей ее создания и невозможности решить проблемную задачу иными способами, указанный инструмент будет выступать инструментом развития рынка, а не инструментом его государственной монополизации.

Раздел 3. «Условия и долгосрочные приоритеты развития финансового рынка»

Оригинал: 

«Правительство Российской Федерации и Банк России также будут содействовать формированию оптимальных конкурентных условий на финансовом рынке, соблюдая принцип конкурентного нейтралитета государства, обеспечивая равный доступ к данным и инфраструктуре для финансовых организаций и потребителей финансовых продуктов и услуг, а также обеспечивая своевременную настройку правовых норм, защищающих конкурентную среду, с учетом быстро меняющихся условий.»

Предложение:

Дополнить и изложить:

«Правительство Российской Федерации и Банк России также будут содействовать формированию оптимальных конкурентных условий на финансовом рынке, развивая методологию анализа конкуренции и развивая различные инструменты управления, а также соблюдая принцип конкурентного нейтралитета государства, обеспечивая равный доступ к данным и инфраструктуре для финансовых организаций и потребителей финансовых продуктов и услуг, а также обеспечивая своевременную настройку правовых норм, защищающих конкурентную среду, с учетом быстро меняющихся условий.»

Закрепление в стратегическом документе единственного, никаким образом не доказавшего свою эффективность способа развития конкуренции через замещение рыночной инициативы государственными проектами несет в себе значительные риски для всего финансового рынка. При этом возможность обоснования эффективности требует развития методологии анализа конкуренции и регуляторного воздействия на нее, установления и расчет показателей, характеризующих текущее развитие инфраструктуры, и их целевого уровня как КПИ регуляторного воздействия.

Подраздел 3.2. «Содействие цифровизации и развитию платежных сервисов»

Оригинал:

«Банк России продолжит развитие национальной платежной инфраструктуры, обеспечивающей открытый и равный доступ для всех субъектов НПС, предоставляющей возможности для развития ими собственных платежных продуктов и сервисов для граждан, бизнеса и государства. Планируется продолжить развитие таких национальных проектов как платежная система «Мир», Платежная система Банка России, Система быстрых платежей, Система передачи финансовых сообщений. Функционал национальной платежной инфраструктуры будет расширяться в сегментах платежного рынка с высоким уровнем концентрации, создавая условия для восстановления конкурентной среды и снижения издержек бизнеса и граждан.»

Предложение: 

Изложить в следующей редакции:

«Банк России продолжит развитие национальной платежной инфраструктуры, обеспечивающей открытый и равный доступ для всех субъектов НПС, предоставляющей возможности для развития ими собственных платежных продуктов и сервисов для граждан, бизнеса и государства. В инфраструктурных сегментах с высоким уровнем концентрации будут формироваться стимулы для развития конкуренции, появления и развития инфраструктурных альтернатив. Восстановление конкурентной среды будет способствовать снижению издержек пользователей платежных инфраструктур, ускоренному инновационному развитию платежных услуги и сервисов, снижению издержек бизнеса и граждан. 
Планируется продолжить развитие таких национальных проектов как платежная система «Мир», Платежная система Банка России, Система быстрых платежей, Система передачи финансовых сообщений. Главными стратегическими задачами таких проектов будет обеспечение суверенитета и устойчивости платежного пространства Российской Федерации, обеспечение интероперабельности внутри национальной платежной инфраструктуры и на международном уровне, решение социальных задач по повышению доступности и обеспечению равного доступа к современным цифровым платежным услугам, обеспечение платежного взаимодействия государства и граждан.»

Стратегия исходит из концепции, что развитие платежной отрасли и решение проблем конкуренции в ней должно вестись за счет замещения рыночных инфраструктурных решений «равноудаленной инфраструктурой» на базе решений Банка России. Вместе с тем с точки зрения долгосрочного развития эта концепция не только не ведет к решению данной задачи, но является источником формирования и накопления рисков развития, и представляется крайне опасным, что долгосрочная стратегия развития отрасли никак не принимает в расчет эти риски. 

Риски:

1. Контролируемая государством инфраструктура означает монополию государства там, где присутствует эта инфраструктура - не потому, что запрещены альтернативы, а потому что никто не сможет, даже если захочет, конкурировать с государством (разве только контролируемый государством Сбер, что мы и видим сейчас). «Инфраструктура» в общем и целом – это b2b-сегмент цепочек формирования финансовых услуг и сервисов. Стратегия развития «равноудаленной инфраструктуры» означает, что этот сегмент будет монополизирован государством, рынок оттуда уйдет. (Примеры - межбанковские расчеты, p2p-переводы, биометрия, а скоро и трансграничные переводы)

2. Уход рынка означает, что рыночные механизмы развития - конкуренция, обеспечивающая сменяемость бизнес-моделей и технологий перестают действовать. Роль «инноватора» принимает на себя контролирующее инфраструктуры государство\регулятор, что не лучшее решение сразу по нескольким пунктам: а). государство - не «изобретатель», оно может внедрять только уже существующее, более того, только доказавшее эффективность на чужом опыте (государство не может рискованно экспериментировать в силу необходимости обеспечивать БФПС и т.п.); т.е. такое внедрение инноваций в любом случае будет догоняющим, а не опережающим; б). государство - медленный «инноватор», т.к. действует по заранее определенной стратегии; любое отклонение от плана (а как в реализации долгосрочного плана обойтись без отклонений - ведь это и есть механизм появления инноваций) требует длительного срока применения бюрократических механизмов принятия решений; в). вне конкуренции неочевидно, что может быть источником непрерывного долгосрочного развития - постоянной смены технологий и бизнес-моделей, т.к. для государства\регулятора это не задача, тем более, что их KPI - в реализации конкретной стратегии. 

3. Ассортимент сервисов и услуг для конечных пользователей находится в прямой и абсолютной зависимости от ассортимента инфраструктурных возможностей. Очевидно, что «равноудаленная инфраструктура», будучи монополией, уже сужает эти возможности - до собственных - и, тем самым, уже ограничивает возможный ассортимент услуг. Но более важен другой момент. При наличии рынка, инфраструктура - это b2b-сервис, предоставляемый предприятием-поставщиком инфраструктуры своему потребителю - предприятию, оказывающему на основе инфраструктуры услуги конечным пользователям. Под влиянием конкуренции поставщик обречен развивать инфраструктуру как сервис, с одной стороны, стремясь лучше удовлетворять текущие потребности своего потребителя, с другой стороны, стремясь получить конкурентные преимущества за счет изобретения и предложения потребителю новых возможностей. «Равноудаленная инфраструктура» развивается в совершенно иной логике: она изначально нацелена на реализацию достаточно строго заданных возможностей (т.к. внедряющий ее регулятор ставит себе целью обеспечение конечных пользователей конкретным списком определенным образом оказываемых услуг), и представляет собой не сервис, а нормативную обязанность для потребителя. Таким образом, отсутствие конкуренции и госмонополия в инфраструктурном сегменте, будет вести не только к ограниченности его развития, но и к ограниченности развития всей зависящей от инфраструктуры отрасли. 

Описанное противопоставление госмонополии и рынка работает, очевидно, только при развитом рынке и развитой на нем конкуренции. В отрасли с этим во многом проблемы, т.к. конкуренция сильно ограничена, в том числе, монополией крупных банков с госучастием. Концепция «равноудаленной инфраструктуры» фактически предлагает решать эту проблему созданием госмонополии в b2b-сегменте, что, очевидно, мало способствует развитию конкуренции. Развитие конкуренции в b2b-сегменте при этом выглядит более обоснованным решением, но оно, конечно, сложнейшая задача, где готовых решений нет. Тем не менее, отсутствие готовых решений не означает, что стоит делать, как получается. 

Еще один важный момент, что существует масса инфраструктурных задач, которые рынок не в состоянии решить. Прежде всего, это социальные задачи – равная доступность и гарантированность услуг и сервисов для конечных пользователей, вопросы суверенитета и безопасности платежного пространства страны и т.п. На наш взгляд, реализуемая концепция «равноудаленной инфраструктуры» не все их способна решить. Необходимы иные и отдельные инструменты решения задач государственной социальной политики (предложения – подготовлены). 

Ввиду вышесказанного представляется, что в целях развития отрасли концепция «равноудаленной инфраструктуры» должна быть переосмыслена и должна представлять собой не создание госмонополии в b2b-сегменте рынка, а должна содействовать, с одной стороны, развитию конкуренции там, где возможен рынок, с другой стороны, решению инфраструктурных задач, которые рыночными методами не могут быть решены. Как именно это может быть реализовано – готовы предлагать.