Wood M. et al. Enacting accountability under populist pressures: Theorizing the relationship between anti-elite rhetoric and public accountability //Administration & Society. – 2022. – Т. 54. – №. 2. – С. 311-334.
Статья представляет собой глубокую теоретическую работу, призванную заполнить существенный пробел в современных политических и административных науках. Авторы констатируют, что, несмотря на всплеск интереса к феномену популизма, его конкретное воздействие на повседневные процессы подотчетности (accountability) внутри публичных бюрократий осталось практически без внимания. В то время как многочисленные исследования изучают электоральный успех популистских партий или их влияние на отдельные направления политики, механизмы того, как популизм подрывает сами основы взаимодействия между избранными политиками и назначаемыми экспертами-бюрократами, остаются нераскрытыми. Данная статья стремится разработать теоретическую рамку для анализа этого воздействия, фокусируясь на ключевом элементе популистской коммуникации — антиэлитной риторике, характеризующейся специфической «эмоциональной атрибуцией вины».
Чтобы понять дестабилизирующий эффект популизма, авторы предлагают сначала рассмотреть современное понимание того, как функционирует подотчетность в демократических государствах. Они опираются на два взаимодополняющих направления исследований. Первое из них связано с концепцией «публичной службы сделки» (public service bargain) — негласного договора между политиками и бюрократами. В рамках этой сделки политики предлагают карьерную стабильность и, в определенной степени, защиту от публичного порицания, а взамен бюрократы предоставляют свою лояльность и, что особенно важно, техническую экспертизу. Эта сделка может принимать различные формы — от веберовской модели нейтрального чиновничества до модели «доверительного управления» (trustee bargain) для независимых экспертных агентств, — но ее сердцевиной всегда является обмен. Подотчетность в этой системе выступает тем механизмом, который смазывает шестеренки данной сделки, позволяя согласовывать необходимость бюрократической автономии с возможностью политического контроля.
Однако, как подчеркивают авторы, традиционный взгляд, фокусирующийся лишь на формальных правилах и цепочках делегирования, является недостаточным. Для полного понимания необходимо обратиться к репутационной динамике и феномену «ощущаемой подотчетности» (felt accountability). С точки зрения репутационного подхода, процессы подотчетности — это не просто сухой аудит или выполнение формальных обязательств, а публичная сцена, где акторы — как «дающие отчет» (account-givers, бюрократы), так и «держатели отчета» (account-holders, политики) — активно управляют своим имиджем и авторитетом в глазах различных аудиторий. Репутация понимается здесь как ключевой ресурс, который можно приобрести, потерять и восстановить в процессе диалога. Хорошая репутация усиливает авторитет и расширяет пространство для маневра бюрократии, в то время как ее угроза ведет к эрозии доверия и ужесточению контроля. При этом классические исследования репутации исходят из допущения, что эти процессы происходят «в доброй воле» (in good faith), то есть в рамках общих для всех сторон норм — уважения к фактам, логике, правовым и этическим стандартам.
Второе ключевое понятие — «ощущаемая подотчетность» — смещает фокус на внутреннее, психологическое состояние акторов. Это осознание того, что тебе придется отчитываться за свои действия и решения перед определенной аудиторией. Именно это внутреннее ощущение, а не внешние правила, зачастую является главным двигателем поведения бюрократов. Важно отметить, что это восприятие избирательно: требования подотчетности от одних акторов (например, от компетентного и легитимного министра) воспринимаются как обоснованные, а от других (например, от враждебно настроенной медиа-группы, не обладающей экспертными знаниями) — как несправедливые или нелегитимные. Таким образом, эффективная система подотчетности держится на хрупком балансе формальных институтов, неформальных норм, репутационных интересов и внутренних психологических установок ключевых игроков.
Именно в эту сложную систему и врывается популизм, который авторы определяют не столько как идеологию, сколько как специфический стиль политической коммуникации. Суть этого стиля — «эмоциональная атрибуция вины» (emotionalized blame attribution). Это риторическая стратегия, в рамках которой «коррумпированная элита» (в которую популисты зачисляют и традиционных политиков, и независимых экспертов-бюрократов) обвиняется в проблемах «добродетельного народа». Эта атрибуция вины осуществляется через апелляцию к базовым эмоциям гнева и страха, она часто оторвана от фактических обстоятельств и может разворачиваться не только в моменты реальных кризисов, но и в рамках рутинных политических процессов. Ярким примером, приводимым в статье, является твит Дональда Трампа, в котором он в эмоциональной и обвинительной манере атаковал инспектора общего профиля по вопросам здравоохранения, что вскоре привело к ее отставке. Такие атаки подрывают саму основу «доброй воли» и взаимного доверия, без которых «публичная служба сделка» существовать не может.
Для системного анализа последствий этой атаки авторы разрабатывают трехстадийную теоретическую модель, описывающую, как популистское давление поэтапно трансформирует отношения подотчетности.
На первой стадии, «Изменение тона», в публичное пространство внедряется и становится доминирующей эмоциональная риторика обвинения. Политический дискурс насыщается гневными обвинениями в адрес экспертов и бюрократов, которые представляются как бездушная, коррумпированная и враждебная интересам народа каста. Эта стадия характеризуется созданием специфической «популистской среды подотчетности», где сам тон обсуждения деятельности государственных институтов становится агрессивным, подозрительным и основанным на эмоциях, а не на фактах. Задача исследователей на этой стадии — выявить и закартографировать эту риторику, проанализировав речи политиков, материалы СМИ и публичные высказывания, чтобы определить интенсивность и источники популистского давления.
Вторая стадия, «Изменение отношения», фиксирует сдвиг в восприятии и психологическом состоянии ключевых акторов. Для бюрократов («дающих отчет») эмоциональные атаки представляют прямую угрозу их ключевому репутационному активу — экспертизе. Их профессиональная идентичность, основанная на нейтралитете и компетентности, ставится под сомнение. Это порождает у них глубокую озабоченность своей репутацией, заставляя направлять значительные ресурсы на ее защиту, в том числе через усиление PR- и коммуникационных функций, иногда в ущерб непосредственной работе. Параллельно происходит изменение в настроениях «держателей отчета» — политиков. Находясь под влиянием той же популистской риторики, они начинают испытывать эмоциональное ощущение, что бюрократия им враждебна, что механизмы подотчетности не работают и что доверие в этих отношениях иссякло. Это чувство, в свою очередь, порождает мощную централизаторскую динамику — подсознательную или осознанную убежденность в необходимости более жесткого, тотального контроля над государственным аппаратом. Таким образом, на этой стадии разрушается сама психологическая основа сотрудничества: бюрократы чувствуют себя несправедливо атакованными и незащищенными, а политики — окруженными нелояльными и чуждыми «элитариями».
Третья стадия, «Изменение поведения», является логическим следствием первых двух и проявляется в конкретных, зачастую деструктивных практиках. Со стороны политиков это выражается в двух основных формах. Во-первых, это политизация через патронаж — массовое назначение политических лоялистов на ключевые посты в бюрократии с целью обеспечить тотальную управляемость, а не эффективность управления. Ярким примером служит практика Виктора Орбана в Венгрии, где традиционные паттерны политизации были резко усилены, что привело к увольнениям и понижениям в должности несогласных чиновников. Во-вторых, это политизация через формальные требования — создание «кафкианской» системы гипер-отчетности, когда бюрократов заваливают все новыми запросами, отчетами и требованиями о явках в парламентские комитеты, одновременно урезая их бюджеты и ресурсы. Со стороны бюрократов ответное поведение также принимает различные формы. Они могут пытаться защищаться, подчеркивая свою экспертность и роль хранителей процедурной справедливости («оборонительная стратегия»). Другим ответом становится поиск альтернативных аудиторий — бюрократы начинают тайно или явно «давать отчет» не своим официальным политическим начальникам, а другим, более благосклонным акторам, таким как НКО, международные организации, суды или оппозиционные СМИ, что ведет к фрагментации единой системы подотчетности. В наиболее пессимистичном сценарии давление и патронаж приводят к конформизму, страху высказывать независимое мнение и, в конечном итоге, к «утечке мозгов» — уходу наиболее квалифицированных и принципиальных кадров из государственной службы.
В заключении авторы подчеркивают, что популизм представляет собой не просто очередной вызов для публичного управления, а системную угрозу самим основам либеральной демократии, построенной на принципах плюрализма и рациональной экспертизы. Они призывают научное сообщество к эмпирической проверке предложенной трехстадийной модели, сместив фокус с макрополитических обобщений на микроуровневый анализ того, как отдельные бюрократы и политики интерпретируют популистскую риторику и как она влияет на их решения и действия. В качестве дорожной карты для будущих исследований предлагается проводить тщательный контент-анализ публичных высказываний для идентификации «эмоциональной атрибуции вины», а затем, используя методы опросов, интервью и экспериментов, устанавливать причинно-следственные связи между этой риторикой, изменением восприятия акторов и их реальным поведением. Нормативный посыл статьи состоит в том, что такое глубокое понимание механизмов воздействия популизма необходимо не только для академической науки, но и для практической защиты ценностей открытого, компетентного и подотчетного общества.