Внешняя политика Эрдогана после выборов 2023 года

Динамика сил на международной арене претерпела значительные изменения с начала 2000-х годов. Это привело к асимметричной многополярности, характеризующейся постоянно меняющимися возможностями региональных держав.

Вследствие этого грань между войной и миром становится все более туманной, а дерегулирование выступает в качестве фундаментальной силы в международных отношениях. Для таких развивающихся средних держав, как Турция, этот меняющийся ландшафт одновременно расширяет и сужает их возможности для маневра1.

На таком фоне изменился и подход Турции к альянсам. Сохраняя свое давнее членство в западном альянсе, Турция все чаще стремится утвердить свою автономию, проверяя пределы этого союза. В частности, после арабских восстаний 2010-2011 годов Турция перешла от политики строгой приверженности альянсу к более автономной внешнеполитической позиции.

Однако эта позиция столкнулась с серьезными проблемами. В отличие от многих других средних держав, Турция оставалась глубоко встроенной в западные институты и нормы как член Организации Североатлантического договора (НАТО). Тем не менее Турция стремилась выйти за рамки своего статуса средней державы и заявить о себе как о региональном факторе влияния.2

Это стремление проявилось в увеличении числа военных интервенций за рубежом, попытках формировать региональные конфликты через транснациональные связи, а также в использовании "мягкой силы" для расширения своего влияния. Укрепляя внутренний авторитет правящей Партии справедливости и развития (ПСР) и способствуя автократизации, эти усилия осложняли поддержание союзов Турции.3

Политическая элита все больше осознавала возникновение постзападного мирового порядка, что способствовало стремлению к большей независимости от Запада.4 Ряд изменений, включая растущую регионализацию курдского вопроса; альянс в Сирии между Партией демократического союза (ПДС), Отрядами народной самообороны (ОНС) и США; попытка государственного переворота в Турции в 2016 году и последовавшее за ней усиление обеспокоенности по поводу безопасности и возможных угроз, исходящих с Запада; постепенный переход внешней политики к акценту на то, что происходит в мусульманском мире, - все это способствовало восприятию того, что Турция смещает свою внешнеполитическую ось, а не использует либо автономию, либо балансирование.

Однако в последние годы внешняя политика Турции вновь претерпела значительные изменения, обусловленные несколькими факторами.

Во-первых, экономический кризис, усилившийся в 2022 году, заставил Анкару в приоритетном порядке искать иностранное финансирование и инвестиции. Это оказало наиболее резкое и наиболее выраженное влияние на ее внешнюю политику.

Во-вторых, конфликт в Украине, начавшийся в феврале 2022 года, привел к усилению сплоченности западного альянса и переосмыслению России, которую Запад стал воспринимать, как одну из главных угроз сформированной им глобальной системе.5 Что еще более важно, конфликт в Украине ослабил инструменты, которые позволяли Турции уравновешивать западный альянс через отношения с Россией. Кроме того, события, происходящие у ее порога, усилила потребность Турции в потенциале НАТО для обеспечения своих интересов в Черном море.

С другой стороны, возникновение антитурецкого блока среди региональных игроков, включая Объединенные Арабские Эмираты, Саудовскую Аравию, Египет и Израиль, в сочетании с более широкими тенденциями нормализации на Ближнем Востоке, заставило Анкару пересмотреть свои устремления к региональной гегемонии.

Действительно, стремление ПСР (Партия справедливости и развития) Эрдогана к гегемонии на Ближнем Востоке в период с 2011 по 2021 год в конечном итоге обернулось заметным провалом. Идеологическая основа политического ислама и поддержка "Братьев-мусульман" (запрешены в РФ - прим.) оказались неустойчивыми, что привело к отказу от них перед лицом появления грозных противоборствующих блоков.

Другими словами, подобно тенденциям нормализации во внутренней политике, правительство ПСР также усилило нормализацию во внешней политике, стремясь к интеграции в региональные и международные блоки.

Внутренние экономические и политические кризисы еще больше подчеркнули эту тенденцию, а результаты местных выборов в марте 2024 года продемонстрировали правительству, что его поляризационный дискурс больше не находит отклика ни внутри страны, ни за ее пределами.

Далее в этой статье мы сначала рассмотрим изменение внутриполитической динамики и внешней политики, затем сосредоточимся на роли Турции в западном альянсе и, наконец, оценим процесс нормализации ситуации на Ближнем Востоке в свете конфликта в Газе.

Внутренняя политика и внешняя политика

Политика идентичности и поляризация по линии консерваторы-секуляры стали основными факторами устойчивой электоральной поддержки ПСР, укрепив ее базу среди турецкого электората. Однако было бы неточно приписывать электоральный успех партии исключительно политике идентичности и партийной принадлежности.

ПСР умело использует формальные и неформальные механизмы перераспределения ("материальных благ" - прим.) для поддержания своего политического господства. Такие меры, как повышение минимальной заработной платы и предоставление бесплатных медицинских услуг безработным и малообеспеченным слоям населения, были расширены при ПСР, чтобы закрепить поддержку избирателей.

Строительный сектор также играл ключевую роль, особенно на этапе роста влияния ПСР, когда мегапроекты и строительные инициативы, курируемые союзниками правительства, приносили значительную ренту и укрепляли поддержку избирателей.6

Однако с 2020 года экономические успехи партии стали неустойчивыми, что нарушило ее авторитарные договоренности.7 Растущий бюджетный дефицит в сочетании с такими проблемами, как рост безработицы и стремительная инфляция, усилили конфликт интересов между избирателями и элитной базой ПСР.

В частности, группы населения с низкими доходами начали отказываться от поддержки партии из-за роста стоимости жизни и экономической нестабильности. В то время как высокая стоимость жизни представляла проблему для малообеспеченных слоев населения, экономическая неопределенность представляла риск для предпринимателей. К 2023 году эти факторы привели к тому, что партия столкнулась с трудностями в сохранении "победоносной коалиции".

Учитывая эти условия, правительство поставило перед собой две основные задачи на 2023 год: во-первых, осуществить меры по перераспределению средств, направленные на сохранение поддержки избирателей перед решающими выборами в мае 2023 года, и, во-вторых, решить проблему нехватки международного финансирования, вызванную проблемами макроэкономической стабильности Турции.

Столкнувшись с этим двойным мандатом, правительство отдало приоритет решению проблем электоральной экономики в первой половине 2023 года, а затем реализации политики макроэкономической стабилизации во второй половине года.

Однако значительные расходы на перераспределение средств перед выборами 2023 года привели к напряжению бюджета, отвлекая ресурсы от усилий по стабилизации экономики после выборов, и в конечном итоге способствовали поражению ПСР на местных выборах в марте 2024 года. (Попытки правительства победить рост цен натолкнулись на его же решения увеличить перед выборами социальные выплаты пенсионерам и жертвам землетрясения, что привело к новому витку инфлции - прим.)

Параллельно с внутренним контекстом экономический кризис существенно повлиял на перестройку внешней политики.

Если в прошлом десятилетии основными факторами внешней политики были геополитические факторы и соображения национальной безопасности (а также, соображения безопасности режима), то углубление экономического кризиса повысило значимость экономических факторов.8

После выборов в мае 2023 года Анкара с недавно назначенным министром финансов Мехметом Шимшеком начала предпринимать усилия по привлечению дополнительных средств и иностранных инвестиций для решения своих экономических проблем.

В середине июля президент Реджеп Тайип Эрдоган совершил официальный визит в страны Персидского залива в поисках экономической поддержки, подписав ряд меморандумов о взаимопонимании с лидерами Саудовской Аравии, ОАЭ и Катара.9 Эти усилия соответствовали процессу нормализации отношений, который начался в первые месяцы 2022 года, сначала с ОАЭ, а затем с Саудовской Аравией.

Тем не менее, европейские рынки и инвестиции в конечном итоге необходимы для обеспечения макроэкономической стабилизации Турции. Ключевые отрасли экономики, такие как автомобилестроение, текстильная и сталелитейная промышленность, на которые приходится огромная часть турецкого экспорта, в значительной степени зависят от европейского рынка. Как отмечают Онур Ишчи и Сэмюэл Херст, экономическая динамика Турции характеризуется зависимостью от России в плане поставок энергоносителей, от Китая в плане импорта недорогих товаров, и от Европы в плане продажи товаров, которые она производит.10

В то же время конфронтационная риторика Анкары в отношении западных столиц начала смягчаться, а двусторонние переговоры, особенно с США, ускорились. Возможно, одним из наиболее значимых показателей этого нового подхода стало возобновление турецко-греческого диалога. На протяжении 2023 года между Турцией и Грецией проводились многочисленные встречи на высоком уровне, в ходе которых обе стороны договорились определить области для двусторонних и международных соглашений и сотрудничества.

В декабре 2023 года президент Эрдоган и премьер-министр Греции Кириакос Мицотакис подписали "Афинскую декларацию о дружественных отношениях и добрососедстве". В 2024 году переговоры между Турцией и Грецией продолжились, на повестке дня стояли вопросы сотрудничества в области энергетики и обороны.

Турция и Запад

Экономика, конечно, не была единственной движущей силой разрядки отношений Турции с Западом. Конфликт на Украине уже изменил отношения Анкары с западным альянсом, способствуя примирению с ним. Однако эти события не обязательно свидетельствуют о том, что Турция и Запад движутся к обновлению альянса; напротив, сохраняются застарелые конфликты и остаются нерешенными вопросы доверия. Перестройка в основном заключается в нормализации транзакционных отношений, что отличается от прошлых эпох, когда примирение происходило на более существенной основе. Что еще более важно, "нормализация транзакционных отношений" произошла в тени триумфа ПСР на выборах 2023 года, что усилило в западных политических кругах настроение, что сотрудничество с Эрдоганом является наиболее прагматичным вариантом из всех возможных. (Транзакционное сотрудничество - сотрудничество по принципу "услуга за услугу", или "ты - мне, я - тебе", а не базирующееся на более глубоком фундаменте - прим.).

Турция и ЕС

Отношения Турции с Европейским союзом в этот период также пережили самый значительный спад. Они определялись транзакционностью и отсутствием принципиальной политики. Например, в докладе ЕС "О состоянии политических, экономических и торговых отношений между ЕС и Турцией", опубликованном 29 ноября 2023 года, на словах говорилось о перспективах полноправного членства Турции, но при этом она освобождалась от обязательств по обеспечению демократии и верховенства закона, которые ранее считались обязательными условиями для вступления в ЕС. В докладе потенциальные успехи в упрощении визового режима и создании таможенного союза объясняются не демократизацией в Турции, а согласованностью действий Турции и ЕС по вопросам внешней политики, таким как Кипр и Восточное Средиземноморье.

В выводах Чрезвычайного европейского совета от 17-18 апреля 2024 года Кипр еще больше подчеркивается как центральный вопрос в отношениях Турции и ЕС, но при этом не предлагается никаких мер по развитию стратегического сотрудничества между двумя сторонами.11 В ответ на это министерство иностранных дел Турции объявило, что "Турция пересмотрит свой диалог с ЕС на основе взаимности, учитывая темпы, уровень и масштаб действий ЕС в отношении Турции".12 Сразу же после этого Турция отказалась от участия в торжествах по случаю 20-й годовщины расширения ЕС. Таким образом, к 2024 году вопрос о членстве был полностью снят с повестки дня, а нормативное измерение отношений практически исчезло.

Турция, США и НАТО

В период после выборов транзакционный характер турецко-американских связей сохранился. Еще до выборов расширение НАТО было серьезным предметом разногласий между Анкарой и Вашингтоном. Первоначально Турция дала Финляндии согласие на вступление в НАТО, и это решение было одобрено на саммите НАТО в Вильнюсе в июле 2023 года. Однако Турция воспользовалась своим правом вето, чтобы заблокировать членство Швеции, отложив его до окончания выборов. В ходе обсуждений высказывались предположения, что Турция воспользовалась своим правом вето для заключения сделок с США по продаже оружия, в частности истребителей F-16 и комплектов для модернизации. Президент Эрдоган даже предложил синхронизировать голосования по продаже F-16 в Конгрессе США и по членству Швеции в НАТО в Великом национальном собрании Турции. В конце концов, в декабре 2023 года протокол о вступлении Швеции в НАТО был одобрен турецким парламентом. После того как Турция ратифицировала членство Швеции в НАТО, Конгресс США разрешил продажу Турции истребителей F-16.13

Основные разногласия Турции с США прошлых лет, включая такие вопросы, как санкции в связи с приобретением российской системы противоракетной обороны С-400, экстрадиция Фетхуллаха Гюлена и дело против турецкого государственного кредитора Halkbank, исчезли из двусторонней повестки дня.

Однако вопрос о поддержке США про-курдских СДС (Сирийские демократические силы) в Сирии по-прежнему остается важным предметом разногласий. Президент Эрдоган постоянно подчеркивает позицию Турции в отношении СДС, призывая США оказывать более активную поддержку "в борьбе с терроризмом в регионе". Хотя диалог между Турцией и США по Сирии, похоже, не предвидится, по крайней мере, на данный момент, две страны поддерживают диалог по Ираку. В частности, во время визита президента Эрдогана в Ирак в конце апреля при поддержке США был подписан четырехсторонний меморандум о взаимопонимании с участием Турции, Ирака, Катара и ОАЭ, направленный на содействие сотрудничеству в реализации проекта регионального сообщения "Дорога развития Ирака".14

Турция также сохранила свою роль важного игрока c точки зрения США, особенно в конфликтах на Украине и в Газе. Хотя эти события свидетельствуют о наличии определенного потенциала для улучшения двусторонних отношений, они еще не означают взаимного стремления к их исправлению, поскольку отношения по-прежнему характеризуются недоверием. Проблемы, связанные с визитом президента Эрдогана в США, который постоянно откладывается, свидетельствуют о том, что отношения между двумя странами по-прежнему не восстановлены15.

Одним из важных камней преткновения в отношениях стал вопрос соблюдения Турцией западных санкций в отношении России. В 2023 году объем торговли между Турцией и Россией превысил 65 миллиардов долларов,16 что свидетельствует о глубоких экономических связях и вызывает возражения со стороны западного альянса.17 Однако в период после выборов, после ряда визитов официальных лиц США, Анкара стала более уступчивой в отношении санкционной политики, чтобы не обидеть западные рынки. Примерно в тот же период первоначальная роль Турции в качестве посредника в конфликте на Украине заметно снизилась. Это объясняется тремя ключевыми факторами.

Во-первых, посредничество стало менее распространенным по мере изменения динамики и темпов развития конфликта. В частности, сделка по поставке черноморского зерна, в которой Турция играла важную роль посредника, потерпела крах, и обе стороны нашли альтернативные способы обойти ее. Во-вторых, усилия Турции по нормализации отношений с Западом и военные связи с Украиной создали ощущение дистанции между Россией и Турцией. И наконец, продолжающийся конфликт в Газе отвлек внимание западных столиц от России в сторону Ближнего Востока.

Ближний Восток и нормализация

Начиная с сентября 2020 года на Ближнем Востоке началась неконтролируемая Турцией нормализация обстановки под влиянием таких факторов, как подписание Авраамских соглашений между Израилем, ОАЭ и Бахрейном, разрешение спора между странами Персидского залива, восстановление дипломатических отношений между Ираном и Саудовской Аравией, а также постепенная реинтеграция Сирии в региональную систему. Внешняя политика Турции последовала этому примеру.

После государственного переворота 2013 года в Каире Турция ухудшила дипломатические отношения с Египтом и отозвала своего посла. Усилия по нормализации отношений между двумя странами начались в 2022 году, когда состоялась встреча президента Эрдогана и президента Египта Абдель-Фаттаха ас-Сиси. Усилия по нормализации отношений продолжались и в поствыборный период. 4 июля 2023 года, подписав Совместное заявление Турции и Египта, Анкара и Каир решили поднять дипломатические отношения до уровня послов. 13-14 октября 2023 года состоялся визит министра иностранных дел Турции Хакана Фидана в Египет, в ходе которого две страны заявили о взаимной заинтересованности в оборонном и торговом сотрудничестве18.

В результате обострившейся после 2011 года борьбы за региональную гегемонию и тесных отношений Турции с Катаром и "Братьями-мусульманами" связи Анкары с Эр-Риядом и Абу-Даби стали напряженными. Убийство саудовского журналиста Джамаля Хашогги еще больше усилило напряженность между Турцией и Саудовской Аравией после 2018 года.

Смягчение отношений с обеими странами началось еще в 2022 году, но значительно усилилось в поствыборный период. Во время визита президента Эрдогана в Саудовскую Аравию 17 июля 2023 года между двумя странами было подписано 18 соглашений об инвестициях и сотрудничестве, охватывающих такие отрасли, как сельское хозяйство, промышленность, оборона, здравоохранение, возобновляемые источники энергии и космическая промышленность. ОАЭ также быстро продвинулись в нормализации отношений с Турцией, и важные шаги были сделаны во время визита президента Эрдогана в ОАЭ и президента Мохаммеда бен Заида Аль Нахайяна в Турцию19.

Несмотря на усилия по нормализации отношений с президентом Сирии Башаром Асадом, сирийская политика Турции продолжала идти по сложному пути. Сначала встречи на уровне министров с Турцией, а затем участие во встречах Лиги арабских государств и Организации исламского сотрудничества ознаменовали начало четкого процесса дипломатического признания Дамаска.20 Но военное присутствие Турции в Сирии оставалось одним из главных пунктов напряженности в ее отношениях с этой страной, а также с Ираном, Россией и Соединенными Штатами.

Иран продолжал высказывать свои возражения против военного присутствия Турции в Сирии в 2023 году, призывая Анкару вывести свои войска в обмен на гарантии того, что администрация Дамаска не будет представлять угрозы для турецкой территории.21 Трансграничное измерение курдского вопроса и проблема (добровольного) возвращения сирийских беженцев вновь привлекли внимание к Сирии как важной части турецкой внутриполитической повестки дня.

Короче говоря, несмотря на то, что взаимодействие с режимом Асада в 2024 году находится на повестке дня, сирийский вопрос по-прежнему представляет собой вызов для турецкой внешней политики.

Война в Газе

Системные изменения, поддерживающие усилия по региональной нормализации после 2021 года, были значительно изменены нападением ХАМАС на Израиль 7 октября 2023 года и последующим наступлением Израиля в Газе.

Дипломатические отношения Турции с Израилем были напряжены после "минутного" инцидента в Давосе в 2009 году между Эрдоганом и президентом Израиля Шимоном Пересом, а также после израильской операции против флотилии помощи "Мави Мармара", направлявшейся в Газу годом позже. После 12 лет холодных отношений дипломатические связи были восстановлены в 2022 году, когда Турция и Израиль снова назначили послов, а президент и министр обороны Израиля посетили Турцию.

Однако даже в этот период связи Анкары с ХАМАС оставались предметом озабоченности Тель-Авива, который критиковал Турцию за то, что она "дала приют террористам". Примечательно, что Турция выдала турецкие паспорта лидерам ХАМАС, принимала их у себя и попросила покинуть страну только после теракта 7 октября, ссылаясь на опасения за их безопасность.

Конфликт в Газе подчеркнул проблемы, с которыми сталкиваются усилия Турции по примирению с Израилем. Нынешняя стратегия Анкары обусловлена множеством факторов: Во-первых, непоколебимая поддержка руководством ПСР палестинского дела и его идеологическая близость с ХАМАС. Во-вторых, усилия по сближению с Западом, направленные на ослабление изоляции Турции и укрепление ее экономики, требуют поддержания связей в рамках западного альянса, не допуская при этом отторжения Израиля и арабских государств региона. В-третьих, Анкара продолжает питать гегемонистские устремления, которые проявляются в использовании ею таких инструментов, как посредничество.22 Наконец, внутриполитические события также оказывают значительное влияние на ее риторику и стратегию.

С самого начала конфликта, развернувшегося после 7 октября 2023 г, Турция поддерживала дипломатические и торговые связи с Израилем, занимая при этом критическую позицию в своем официальном дискурсе, осуждая Израиль, характеризуя определенные группы как борцов за свободу и критикуя Запад за его предполагаемые двойные стандарты. Эта позиция ужесточалась по мере развития конфликта.

Недавние местные выборы 31 марта имеют большое значение в этом контексте, поскольку правящая партия ПСР потеряла значительную часть голосов консерваторов и исламистов в пользу исламистской Партии нового благоденствия (ПНБ). Центральным элементом критики в адрес ПСР со стороны ПНБ во время предвыборной кампании было мнение о том, что политика правительства в отношении Израиля была чисто символической и не имела конкретного содержания. В частности, ПНБ критиковала продолжающуюся торговлю Турции с Израилем и считала этот вопрос препятствием для потенциальной избирательной коалиции с ПСР.

Сразу после выборов Министерство торговли объявило об ограничениях на торговлю с Израилем по 54 ключевым товарам, а в начале мая расширило ограничения на весь импорт и экспорт.

Что касается гегемонистских устремлений Анкары и использования ее связей с ХАМАС, то она последовательно выражала готовность выступить посредником в конфликте в Газе. На начальных этапах министр иностранных дел Хакан Фидан предложил "формулу гаранта" в рамках решения о двух государствах в границах 1967 года. Призыв Турции к усилению роли в урегулировании конфликта не получил поддержки ни со стороны Израиля, ни со стороны США, ни со стороны других стран региона. Вместо этого посредническую роль в прекращении огня и обмене заложниками сыграли Катар и Египет, причем первый использовал свои тесные контакты с ХАМАС 23.

Поскольку посреднические усилия Катара достигли предела, Анкара попыталась использовать свои существующие связи с соответствующими сторонами, чтобы создать возможность, которая позволила бы ей вернуть себе желанную роль региональной державы, настояв на том, чтобы стать посредником в конфликте.

20 апреля президент Эрдоган и министр иностранных дел Фидан встретились в Стамбуле с Исмаилом Ханией, главой политического бюро ХАМАС. Эта встреча последовала за высказываниями Эрдогана, сравнившего бойцов ХАМАС с турецкими силами сопротивления 1920-х годов. После последующих обсуждений Анкара подтвердила, что ХАМАС готов распустить свое военное крыло, если будет создано палестинское государство в границах 1967 года. Эта инициатива была направлена на изменение имиджа ХАМАС, позиционируя Турцию и организацию ХАМАС как потенциальных участников урегулирования израильско-палестинского конфликта.

Нормализация как консолидация трансакционизма?

Как и в предыдущие годы, внешняя политика Турции в поствыборный период формировалась под влиянием меняющейся динамики региональной политики, поскольку Анкара пыталась сбалансировать свои экономические проблемы с внутренними расчетами и региональными устремлениями. Продолжая тенденции нормализации отношений, существовавшие до выборов, Анкара стремилась нормализовать отношения как с западными союзниками, так и с региональными игроками, в некоторой степени в ущерб связям с Россией.

Тенденция нормализации, наблюдаемая в двусторонних отношениях Турции, заключается не только в восстановлении дипломатических связей, но и в укреплении транзакционности. Авторитарные турецкие правители, которых на Западе долгое время критиковали за пренебрежение правами человека, теперь включаются в систему отношений с Западом под видом нормализации. Изменения в поведении в отношении верховенства закона и эффективного управления остаются важными факторами в отношениях Турции с Западом, особенно в формировании успеха ее программы макроэкономической стабилизации. Однако их значение в плане непосредственного влияния на внешнюю политику существенно снизилось.

Такая тенденция наблюдалась до выборов в местные органы власти в марте 2024 года. Однако в результате этих выборов политический ландшафт Турции вновь изменился: президент Эрдоган и ПСР потерпели самое крупное поражение на выборах за последние два десятилетия. Хотя это поражение, возможно, не является прямым сигналом к изменению внешней политики Анкары, оно, несомненно, ставит под сомнение претензии правительства Эрдогана на легитимность, тем самым ограничивая его возможности во внутренней и внешней политике. Означает ли это срыв консолидации транзакционизма или это побудит западных союзников найти пути взаимодействия с турецкой оппозицией, пока неясно.