Устойчивое развитие: глобальный консенсус без общего определения

Концепция устойчивого развития предполагает принципиальную совместимость экологических, социальных и экономических целей развития общества. В концепции устойчивого развития эти три направления развития представляются в виде трех колонн, поддерживающих здание всемирного благополучия. Противоположная концепция должна была бы утверждать, что эти цели мало совместимы и часто противоречат друг другу. Сильная экологическая политика тормозит рост экономики, тем самым усугубляя социальные проблемы. Ничем не сдерживаемый экономический рост обостряет социальное неравенство и приводит к ухудшению состояния окружающей среды. А как показал исторический опыт, провозглашение социальной справедливости и равенства совсем не обязательно означает здоровую окружающую среду и экономическое процветание. Откуда появилась идея про «три колонны»? Ответ – в особенностях становления международной экологической политики, одной из задач которой являлось вовлечение бедных стран в эту новую сферу деятельности ООН.

Современная глобальная экологическая политика появилась в 1972 г., когда состоялась первая всемирная конференция по окружающей среде в Стокгольме. Главной проблемой организаторов конференции было не противостояние Запада и Востока, а Севера и Юга. Капиталистические и социалистические страны сумели быстро выработать общий консенсус в понимании экологической политики, и этот консенсус состоял в обоюдном отказе от идеологизации экологических тем на международной арене. Экологические проблемы стали рассматриваться ими как издержки технического прогресса, а не политического строя. Намного труднее было убедить страны третьего мира в том, что им тоже нужно участвовать в новой международной политике. Многие из этих стран только недавно вышли из колониального режима, и их недоверие к западным странам было велико. Тем не менее, эта задача организаторами конференции была блестяще решена, и делегации стран третьего мира приехали в Стокгольм. Стокгольмская конференция признается как очень успешная именно благодаря широкому участию развивающихся стран.

Развитие мировой экологической политики после Стокгольмской конференции шло исключительно по инициативе развитых стран. В 1979 г. была принята первая международная экологическая конвенция по борьбе с кислотными осадками (инициатором которой выступил СССР), в 1985 г. была подписана Венская конвенция по предотвращению разрушения озонового слоя в стратосфере (инициатором выступили США). Обе конвенции были весьма эффективными и стали образцом решения глобальных экологических проблем. Но подавляющему большинству развивающихся стран нечего было делать в этих конвенциях, так как их выбросы химических соединений, приводящих к формированию кислотных осадков или разрушению озонового слоя, не шли ни в какое сравнение с индустриальными державами.

В середине 1980-х гг. это неучастие развивающихся стран стало восприниматься в ООН как проблема для мировой экологической политики. Для выработки новой стратегии мировой экологической политики в ООН была создана специальная комиссия под председательством бывшего премьер-министра Норвегии Г.Х. Брундтланд. В 1987 г. комиссия опубликовала доклад «Наше Общее Будущее», в котором была предложена концепция устойчивого развития. Суть концепции – в признании необходимости компромисса между экологическими требованиями и целями экономического и социального развития, особенно в странах третьего мира. Тезис о необходимости такого компромисса проходит красной нитью через весь доклад, однако, на наш взгляд, он не получил прямого отражения в наиболее известном и популярном определении устойчивого развития как рационального использования ресурсов, «которое должно обеспечить потребности не только нынешнего, но и будущих поколений». Это определение затушевывает имеющееся неравенство между богатым Севером и бедным Югом.  

Концепция устойчивого развития послужила идейной платформой для следующего всемирного экологического форума в Рио-де-Жанейро в 1992 г. Идея компромисса между целями экономического развития и охраны окружающей среды получила свое отражение в конвенциях, которые были приняты на форуме. В конвенции по борьбе с опустыниванием (была принята позже, в 1994 г.) проблема рационального использования земельных ресурсов в семи-аридных регионах обсуждалась в контексте проблем борьбы с бедностью, внешних долгов, наличия барьеров для экспорта бедных стран в развитые страны, практики демпинговых цен и других методов недобросовестной конкуренции на внешнем рынке. В принятом соответствующем документе признавалась тесная связь проблемы опустынивания и бедности в уязвимых странах, главным образом Африканского континента. В конвенции по предотвращению потери биоразнообразия имелся принципиальный пункт о суверенном праве бедных стран на генетические биологические ресурсы. В практическом плане речь в конвенции шла о возможных компенсациях бедным странам за использование их генетических ресурсов западными фармакологическими компаниями. В несколько меньшей степени темы социального и экономического неравенства присутствовали в конвенции по предотвращению изменения климата, тем не менее, в ней обсуждался вопрос о создании особого фонда для помощи наиболее уязвимым к изменению климата бедным странам (например, малым островным государствам). В итоговых документах форума – Повестке XXI века и Резолюции Рио-92 – проблема искоренения бедности в глобальном масштабе и сокращения неравенства между странами был поставлена впереди экологических проблем. В Повестке XXI содержится 28 разделов, семь из них имеет сугубо социальный характер и вынесены в первую часть документа. Такой подход мог вдохновить развивающиеся страны на дальнейшее участие в мировой экологической политике.

После Рио-1992 мировая экологическая политика пошла по уже апробированному ранее пути реализации принятых экологических конвенций. В каждой конвенции был организованы секретариаты, экспертные группы и комитеты, были налажены источники финансирования, проводились ежегодные рабочие совещания, писались глобальные и национальные доклады и т.д. Лучше всего получалось решать чисто научные аспекты экологических проблем, а не ассоциированные с ними социальные и экономические вопросы. Развивающиеся страны могли быть недовольны таким развитием, так как основные пункты Повестки XXI, относящиеся к решению проблем социального и экономического неравенства Севера и Юга, остались на бумаге. Одностороннее развитие мировой экологической политики должно было беспокоить и ООН, поэтому в 2000 г. были предложены Цели Развития (нового) Тысячелетия (Millennium Development Goals – MDGs). Таких целей было всего 8, и они носили подчеркнуто социальный характер (экологические аспекты можно было увидеть только в целях развития санитарии и устойчивого рыболовства). Маневр вполне удался, одна декларация заменилась другой. Цели Тысячелетия постепенно вытеснили Повестку XXI века из публичного дискурса, что можно увидеть по динамике статистики упоминаний в научной и политической литературе терминов Agenda 21 и MDGs.

В 2002 г., спустя 10 лет после Рио-92, в Йоханнесбурге состоялся очередной всемирный форум по устойчивому развитию. В центре этого форума были не экологические проблемы, а Цели Тысячелетия. В финальной декларации форума приводятся стандартный набор целей устойчивого развития: искоренение бедности, изменение неустойчивого производства и потребления, охрана и устойчивое управление природными ресурсами как основы экономического и социального развития, гендерное равенство, устойчивое развитие малых островных государств, устойчивое развитие Африканского континента и т.д. В декларации экологического форума говорится о построении «гуманного, равного и ответственного общества». На инфографике показаны результаты частотного анализа упоминания различных терминов в документах, относящихся к форуму в Рио-1992 и Йоханнесбурге-2002. Размер шрифта соответствует частоте использования терминов.

В Рио-1992 термин «окружающая среда» («environmental») использовался намного чаще термина «устойчивое развитие» («sustainable development»), тогда как на диаграмме, относящейся к документам второго форума, первый термин совсем потерялся, а второй абсолютно доминирует. Это показывает смещение общего дискурса с экологической проблематики на социально-экономические вопросы, что, однако, никак не гарантировало их решение.

После Йоханнесбурга реальный прогресс произошел только в отношении научного понимания глобальных экологических проблем, которые стали предметом отдельных конвенций еще в Рио-1992. Конвенция по изменению климата привлекла наибольшее внимание и ресурсы крупнейших научных центров мира. Быстро развивались методы спутникового мониторинга окружающей среды, разрабатывались сверхсложные модели для прогнозирования состояния окружающей среды. При этом политическое решение глобальных экологических проблем заметно отставало от научных исследований. Даже в проблеме изменения климата глобальная политика не смогла найти действенных механизмов, и выбросы парниковых газов увеличились намного больше, чем предполагалось моделями. Но, что важно для настоящей темы, никакого прогресса не наблюдалось в решении проблем сглаживания социального и экономического неравенства в мире.

В 2012 г. в Рио-де-Жанейро состоялся очередной всемирный форум по устойчивому развитию (Рио+20). На этом форуме взаимное непонимание устойчивого развития развитыми и развивающимися странами достигло своего максимума. Центральной идеей форума стало понятие «зеленой экономики». Развитые страны увидели в этом понятии конкретизацию идеи совмещения экологических, социальных и экономических целей. Зеленая экономика, по их версии, должна была означать такое развитие экономики, которое приводило бы к улучшению состояния окружающей среды. Но развивающиеся страны увидели в «зеленой экономике» ««зеленый капитализм», который намерен превратить природу в товар, который должен измеряться, оцениваться, присваиваться и продаваться по меркантилистской модели…». Для организаторов форума такое неприятие новой концепции явилось полной неожиданностью. Зеленая экономика предполагала, что в стоимость продукта должны включаться экологические издержки (например, за загрязнение воздуха или потерю биоразнообразия). Для западных стран этот подход выглядел разумным и справедливым, но для развивающихся стран – совсем несправедливым, поскольку вода, воздух, живая природа является «всеобщим достоянием, и почему надо платить кому-то за пользование ими?» Один из критиков писал, что «…саммит «Рио+20» войдет в историю как конференция ООН, предложившая глобальному сообществу очень слабый результат, а сам он ставит под угрозу социальную и экологическую устойчивость планеты, как и любые гарантии базовых прав человека для нынешних и будущих поколений».

Цели Тысячелетия не были достигнуты к 2015 г., а если какой-то прогресс наблюдался в снижении бедности, то это произошло благодаря неожиданно бурному экономическому росту в Китае, что не имело никакого отношения к концепции устойчивого разаития. Скорее наоборот, этот экономический рост шел за счет ухудшения экологической ситуации. К примеру, известно явление смога в китайских городах, поскольку энергетические потребности экономики стали обеспечиваться за счет расконсервирования старых угольных шахт. Этот экономический спурт Китая (и отчасти Индии) стал главной причиной провала глобальной экологической политики по снижению выбросов парниковых газов. Поскольку Цели Тысячелетия истекли в 2015 г., их заменили (в том же 2015 г.) на «Цели Устойчивого Развития» (ЦУР), отодвинув их достижение на 2030 г. Все 17 целей декларативны, «про все хорошее и против всего плохого». Нет никакого механизма их реализации, и трудно представить, что развивающие страны воспримут эту новую инициативу ООН.

Между тем, мировая и национальные экономики продолжают развиваться по законам свободного рынка и жесткой конкуренции. В результате роста экономики в странах БРИКС неравенство в мире сократилось, но оно выросло внутри этих транзитных стран. Экологическая политика (несколько сотен экологических глобальных и региональных соглашений), как и прежде, ограничивает свободный рынок и замедляет темпы экономического роста (по некоторым оценкам, до 30%). Социальное равенство не является ни целью экономического развития, ни экологической политики. Все три сферы политики – экологическая, экономическая и социальная – развиваются в своих плоскостях, а не увязаны, как представлялось в концепции устойчивого развития. Очень часто эти цели входят в противоречие друг с другом. Смешение (и подмена) целей экологической и социальной политик, которые произошли на последних мировых форумах, мало способствовали решению как первых, так и вторых.

При наличии общепринятого понимания на самом базовом уровне, конкретизация понятия «устойчивое развитие» (в особенности при приближении к практической реализации тех или иных аспектов концепции) остается динамичным и незавершенным процессом.