Ripristinare le relazioni con i vicini meridionali della NATO

Il vertice NATO di Vilnius del 2023 si è concentrato sulla guerra della Russia contro l'Ucraina. Il vertice di Washington DC del luglio 2024 sarà influenzato da un altro grande conflitto nelle vicinanze della NATO: la guerra a Gaza e il conseguente aumento delle tensioni in Medio Oriente. La guerra ha anche influenzato negativamente l'atteggiamento della regione del Medio Oriente e del Nord Africa (MENA) nei confronti di molti membri dell'Alleanza. La decisione del Vertice di Vilnius di riflettere profondamente sul vicinato meridionale della NATO si è rivelata tempestiva. Un gruppo di esperti indipendenti nominati dal Segretario Generale della NATO Jens Stoltenberg ha contribuito a questo processo di riflessione. Il gruppo, che comprendeva due degli autori di questo articolo, ha concluso che la NATO e i Paesi del sud condividono interessi comuni in materia di sicurezza, tra cui l'antiterrorismo e la sicurezza marittima. Tuttavia, le percezioni della sicurezza sono tutt'altro che uguali, soprattutto quando si parla del ruolo della competizione strategica. La NATO deve adattare il proprio pensiero per sfruttare le opportunità di risoluzione cooperativa dei problemi con partner che potrebbero non condividere le sue opinioni sull'ordine internazionale e che sono preoccupati dal rischio di una nuova guerra fredda.

Il Vertice di Vilnius del 2023, in linea con l'"approccio a 360 gradi" della NATO, ha chiesto una "riflessione completa e profonda" sulle relazioni dell'Alleanza Nord Atlantica con i suoi partner meridionali. Il Segretario generale della NATO Stoltenberg ha incaricato un gruppo di esperti indipendenti di redigere il rapporto, che è stato pubblicato nel maggio 2024. Il rapporto è destinato non solo a informare il Vertice di Washington, ma anche come primo passo di un processo a lungo termine di approfondimento delle relazioni con i Paesi del vicinato della NATO a sud, ossia in Nord Africa, nel Sahel, in Medio Oriente e nella regione del Golfo.

Dall'intervento della Russia in Ucraina del 24 febbraio 2022, la NATO si è concentrata principalmente sui suoi vicini orientali, tornando al suo tradizionale orientamento euro-atlantico dopo diversi anni in cui l'Afghanistan, la Libia e l'impennata del terrorismo hanno attirato la sua attenzione altrove. La NATO vede ancora una volta la Russia come la minaccia più significativa e immediata alla pace nella regione euro-atlantica e il terrorismo come la minaccia asimmetrica più diretta. Gli alleati della NATO stanno aumentando in modo significativo le spese per la difesa, con particolare attenzione al fianco orientale.

Allo stesso tempo, vi è una crescente consapevolezza che la sicurezza delle diverse aree sta diventando sempre più interconnessa. Le azioni della Russia in Ucraina hanno avuto implicazioni per l'Africa subsahariana e la regione MENA, anche per la sicurezza alimentare ed energetica. Tuttavia, è stato relativamente difficile per i Paesi occidentali raggiungere la solidarietà con i loro partner in Medio Oriente e Africa sul sostegno all'Ucraina e sulle sanzioni contro la Russia. Allo stesso tempo, la partnership della Russia con l'Iran si è approfondita e la Russia utilizza droni iraniani per sostenere le sue operazioni in Ucraina. Inoltre, nei Paesi meridionali confinanti con la NATO si registra una crescente attenzione nei confronti della Russia e l'influenza di Mosca nel Sahel e in Libia è in costante aumento.

Nel frattempo, l'Alleanza Nord Atlantica ha riconosciuto la Cina come concorrente strategico, sottolineando l'importanza degli interessi e dei partenariati della NATO nell'Indo-Pacifico. La Cina sta influenzando anche alcuni partner meridionali. Un recente sondaggio d'opinione in cinque Paesi arabi mostra che i cittadini dei Paesi partner meridionali, come la Giordania e la Mauritania, tendono a credere che la Cina abbia una politica migliore degli Stati Uniti per mantenere la sicurezza nella regione MENA.

Gli interessi cinesi e russi in Medio Oriente e in Africa (e altrove) non sono affatto allineati, ma la Russia e la Cina hanno approfondito la loro cooperazione per contrastare il dominio degli Stati Uniti in una serie di ambiti internazionali - in particolare, la leadership russa ha adottato la retorica della lotta globale contro l'Occidente.

Nonostante la retorica della globalizzazione, le questioni in gioco nelle diverse regioni e nei diversi Paesi partner sono interconnesse ma non identiche. Devono essere affrontate con una chiara comprensione del loro contesto, delle loro sfumature e delle loro differenze. Nella relazione dell'esperto, le regioni meridionali sono citate al plurale per spiegare la loro diversità.

Inoltre, gli eventi degli ultimi anni illustrano l'importanza di avere l'ampiezza di banda per valutare e affrontare simultaneamente i problemi nelle diverse regioni, e per prevenire le crisi e risolvere i conflitti prima che si aggravino. È degno di nota il fatto che il picco di estrema violenza in Medio Oriente, iniziato il 7 ottobre, ha fatto seguito ad anni di avvertimenti sul fatto che il conflitto israelo-palestinese avrebbe potuto degenerare in una guerra di grandi proporzioni se lasciato irrisolto. Le sue implicazioni più gravi, non da ultimo per i corridoi marittimi, dimostrano quanto la sicurezza della regione euro-atlantica sia strettamente intrecciata con quella dei suoi partner meridionali. Il rafforzamento della sicurezza richiede un impegno a lungo termine e istituzionalizzato per la cooperazione e il partenariato, senza limitarsi a reagire alle crisi quando scoppiano.

L'approccio dovrebbe inoltre basarsi su una valutazione di ciò che i vicini meridionali hanno da offrire al mondo (in termini di conoscenza e cultura, oltre che di commercio e crescita economica), piuttosto che considerarli semplicemente come fonti di minaccia.

Sulla base della loro esperienza e delle loro prospettive sui vicini della NATO, gli autori di questa analisi di SWP si concentrano su alcuni risultati chiave di questo ampio processo.

Cambiamento di mentalità

Il partenariato della NATO con i Paesi del Sud è di lunga data. Il formato del Dialogo mediterraneo, avviato nel 1994, comprende sette Stati dell'area MENA (Algeria, Egitto, Israele, Giordania, Mauritania, Marocco e Tunisia), mentre l'Iniziativa di cooperazione di Istanbul, lanciata nel 2004, include quattro Stati del Golfo (Bahrein, Kuwait, Qatar ed Emirati Arabi Uniti). Tuttavia, anche a causa dei conflitti regionali e degli interessi di sicurezza divergenti, anche tra i partner, il grado di cooperazione è rimasto in gran parte al di sotto delle aspettative della NATO e dei suoi partner, e c'è stata una richiesta di nuove idee.

I partner della NATO consultati durante il processo deliberativo hanno notato di non essere sempre ben compresi e che le loro regioni associano la NATO ai suoi precedenti e controversi interventi militari. Tuttavia, sia la NATO che i suoi partner sono alla ricerca di modi per affrontare meglio le esigenze di sicurezza comuni, in particolare attraverso la cooperazione in materia di sicurezza sostenuta dal dialogo politico. Il rapporto ha cercato di fornire raccomandazioni realistiche basate, tra l'altro, sulle limitazioni delle risorse in un momento in cui le richieste sui bilanci della NATO e dei suoi alleati sono in aumento. Pertanto, le raccomandazioni mirano principalmente a fare un uso migliore degli strumenti NATO esistenti e a introdurre un nuovo approccio alla cooperazione. Il rapporto pubblicato dal gruppo propone quindi una serie di principi guida. Questi includono:

Non esclusività. I partner della NATO hanno chiarito di non voler essere trascinati in una "nuova guerra fredda" e di non voler essere trattati come semplici pedine su uno scacchiere geopolitico più ampio. Pertanto, la NATO dovrebbe evitare di spingere i suoi partner a scegliere tra l'Alleanza e i suoi rivali strategici, ma piuttosto convincerli a passare dalla sua parte offrendo condizioni più favorevoli. La missione della NATO in Iraq, istituita nel 2018, è un buon esempio di costruzione della fiducia - in un Paese in cui l'Iran ha un'influenza significativa - attraverso una missione di consulenza e di addestramento a lungo termine e non di combattimento con sede nel Paese. La transizione verso la non esclusività richiederà approcci diversi a seconda delle condizioni geopolitiche specifiche di ogni contesto.

Valori e fiducia. Il concetto della NATO di "ordine internazionale basato sulle regole" spesso non ha risonanza nel vicinato meridionale, dove sorgono domande sulla coerenza con cui il multilateralismo e il diritto internazionale vengono applicati nella pratica. Questo è un problema più ampio per le istituzioni occidentali nelle loro interazioni con il resto del mondo: non significa che le organizzazioni occidentali debbano abbandonare i loro valori, ma che non debbano presumere che gli altri le considerino come le più alte in campo morale.

La credibilità dell'Alleanza Nord Atlantica tra i suoi partner meridionali dipende anche dall'adozione da parte dei suoi membri di approcci più coerenti al diritto internazionale e umanitario nei diversi conflitti e regioni. Inoltre, la credibilità della NATO dipende dalla sua affidabilità. Il mantenimento delle promesse è un fattore chiave. È deplorevole quando i progetti di cooperazione di successo si concludono, come è accaduto, ad esempio, con la cooperazione della NATO con l'Egitto sullo sminamento, che ha anche aggiunto valore alla popolazione locale.

Spirito di cooperazione e rappresentanza allargata. L'identificazione congiunta di interessi comuni, un senso condiviso di scopo e una maggiore titolarità sono necessari per costruire un rapporto di maggiore fiducia tra la NATO e i suoi partner meridionali. Ciò include il coinvolgimento di questi ultimi come attori attivi della sicurezza da cui la NATO può anche imparare. Va da sé la necessità di una migliore rappresentanza dei partner meridionali ai vertici e ai simposi della NATO, in particolare agli eventi di partenariato. Ma è anche importante garantire che i partner siano coinvolti nella concezione degli eventi e delle politiche NATO che li riguardano. Questo può aiutare a evitare problemi come la pianificazione di eventi con i partner durante le festività musulmane.

In generale, è nell'interesse della NATO approfondire la comprensione e tenere conto dei contesti locali molto diversi dei suoi vicini meridionali. Ad esempio, alcuni Paesi, soprattutto nel Golfo Persico, non hanno grandi timori a cooperare con la NATO, mentre alcuni governi ed eserciti nordafricani preferiscono mantenere un basso profilo a causa dell'opinione pubblica sfavorevole.

Flessibilità e interoperabilità. Poiché il vicinato meridionale della NATO è molto eterogeneo e vi sono gravi conflitti tra i partner, l'Alleanza deve essere flessibile in termini di formati di cooperazione. I formati tematici sono particolarmente promettenti e consentono anche ai Paesi del Dialogo Mediterraneo e dell'Iniziativa di Cooperazione di Istanbul di scambiare opinioni con i partner NATO di altre regioni e di affrontare sfide comuni come l'antiterrorismo, la sicurezza informatica, i corridoi alimentari o gli effetti del cambiamento climatico sulle forze armate. I dialoghi tematici, come quelli su donne, pace e sicurezza o gestione delle catastrofi, potrebbero essere un punto di partenza per potenziali nuovi interlocutori, in particolare nell'Africa subsahariana.

Infine, la NATO deve concentrarsi sul suo valore aggiunto e non disperdersi troppo. La NATO dovrebbe riaffermare la sua volontà politica di cooperare con l'Unione Europea (UE), che dispone di molti strumenti aggiuntivi per la stabilizzazione, compresa una dimensione economica cruciale. Può anche agire come partner nel sostenere iniziative guidate da altri e dovrebbe esplorare una maggiore cooperazione con le Nazioni Unite e le organizzazioni regionali come l'Unione Africana, la Lega Araba e il Consiglio di Cooperazione del Golfo in vari settori, tra cui la gestione delle catastrofi e la sicurezza climatica.

Le azioni sono più importanti delle parole

Gli scambi con i partner meridionali della NATO durante il processo deliberativo hanno rivelato tre cose: le loro reazioni molto positive alle consultazioni attive, le loro aspettative specifiche nei confronti della NATO e la loro percezione della minaccia. Particolarmente evidente è stato il loro desiderio di de-escalation, la loro preoccupazione per i doppi standard occidentali e le relative difficoltà nel giustificare la cooperazione con la NATO a livello nazionale, a meno che non porti benefici visibili alla popolazione.

Le aree che i partner hanno ripetutamente identificato come prioritarie sono l'antiterrorismo, le minacce cibernetiche e ibride e lo sviluppo delle capacità di difesa. È importante sottolineare che né la NATO né i partner meridionali vogliono o si aspettano un intervento militare. Si tratta invece di costruire capacità di sicurezza locali. Questo approccio è in qualche modo complicato dalla diversità dei conflitti nella regione e dal fatto che i partner si trovano talvolta su lati diversi delle barricate, che si tratti di Medio Oriente, Sahel, Nord Africa (in particolare la Libia) o Africa subsahariana (ad esempio il Sudan). Tuttavia, ci sono molte questioni che riguardano tutti i partner e che si riflettono nelle raccomandazioni del rapporto degli esperti.

Innanzitutto, la NATO ha bisogno di una "persona rivolta a sud", ossia di una posizione di alto livello dedicata esclusivamente alle relazioni con il sud, nonché all'armonizzazione degli sforzi interni della NATO - politici e militari - verso il sud. Ciò include un collegamento ottimale tra le attività del NATO Centre South di Napoli, i principali strumenti della NATO per lavorare con i partner del Sud e i potenziali nuovi interlocutori, e i punti di contatto delle ambasciate della NATO nei Paesi partner con un approccio più ampio al Sud. Contatti personali regolari ad alto livello e a livello operativo, visite reciproche e consapevolezza della situazione sono essenziali per costruire relazioni sostenibili e resistenti alle crisi.

Per migliorare l'efficacia e la reattività del DCB della NATO, la NATO potrebbe prendere in considerazione l'istituzione di una missione permanente di formazione e sviluppo delle capacità, pronta a sostenere i partner su richiesta. Ciò richiederebbe un rapido aumento dei finanziamenti complessivi del DCB, che si basa ancora in larga misura sui contributi volontari degli alleati, che però fluttuano a causa di una serie di fattori, tra cui l'evoluzione degli interessi politici e di sicurezza dei singoli alleati nei Paesi partner.

Il rapporto degli esperti individua diverse aree chiave per la cooperazione orientata ai problemi. Oltre all'ovvio settore della cooperazione antiterrorismo, vi sono numerosi altri settori in cui vi sono forti interessi condivisi da entrambi i governi e le popolazioni:

• Rafforzare la sicurezza marittima nelle sue molteplici dimensioni, compresa la sicurezza delle catene di approvvigionamento (compresi i corridoi alimentari), la protezione dei cavi di dati sottomarini (una preoccupazione crescente sia per la NATO che per i partner) e la lotta alla pesca illegale.
• Migliorare la resilienza dei partner alle crisi, tra cui la creazione e la condivisione di sistemi di allerta precoce, la costruzione di capacità di risposta a futuri eventi meteorologici estremi o terremoti e il sostegno ai partner per ridurre la vulnerabilità delle infrastrutture critiche.
• Utilizzare le crescenti competenze della NATO in materia di cambiamenti climatici e sicurezza per aiutare le forze armate a mitigare e adattarsi ai molteplici impatti dei cambiamenti climatici sulle forze armate (dalla logistica all'equipaggiamento, passando per la trasformazione energetica del settore della sicurezza). Questo è un settore in cui l'Alleanza Nord Atlantica può offrire ai militari molto di più in termini di tecnologia e ricerca rispetto ai suoi concorrenti strategici.
• Il rapporto si sofferma anche sul rafforzamento del controllo degli armamenti, in particolare frenando la proliferazione delle armi leggere e di piccolo calibro in collaborazione con i Paesi africani. La NATO può anche lavorare con i partner per sottolineare l'importanza delle norme di non proliferazione nucleare, che sono sotto pressione in Medio Oriente a causa del fallimento del Piano d'azione congiunto globale e delle preoccupazioni dei vicini dell'Iran per le sue crescenti capacità tecnologiche nucleari. Alcuni hanno anche evidenziato come priorità lo sminamento, che è legato alla sicurezza alimentare, tra l'altro, riportando in uso un maggior numero di terreni.

In tutte le aree del suo lavoro, la NATO ha una forte attenzione per le donne, la pace e la sicurezza e la sicurezza umana, che sono importanti per la sicurezza e la stabilizzazione nel Sud (come riconosciuto in particolare dall'Unione Africana). Questo è particolarmente importante perché uno stretto impegno con le agenzie di sicurezza in ambienti autoritari non è necessariamente una garanzia di stabilità, soprattutto quando le forze di sicurezza possono essere coinvolte in conflitti interni. Pertanto, la NATO deve assicurarsi che la cooperazione nei settori summenzionati vada a beneficio della popolazione. Ad esempio, la cooperazione in materia di sicurezza marittima non dovrebbe solo proteggere il commercio internazionale, ma anche rafforzare le guardie costiere per combattere la pesca illegale che mina i mezzi di sussistenza locali.

Nel contesto di ciascun Paese NATO, la NATO dovrebbe anche stabilire come attuare i principi di gestione della forza militare. Allo stesso tempo, i Paesi della NATO dovrebbero assicurarsi che i loro interventi "non facciano danni" in termini di aumento involontario delle dinamiche di conflitto o di rappresaglie. Il modo migliore per capire come non nuocere è impegnarsi con un'ampia gamma di parti interessate, tra cui la società civile e gli accademici di queste regioni, per comprendere come la cooperazione possa avere un impatto diverso sulle diverse società locali e per capire cosa sia possibile fare in termini di governance efficace.

Affrontare le cause profonde dei conflitti

La lotta alla disinformazione è una priorità sempre più importante per la NATO e i suoi alleati, così come per l'UE. Tuttavia, non si tratta solo di correggere i fatti: gli alleati devono riconoscere che le narrazioni dei concorrenti strategici spesso prendono slancio giocando sulle divisioni reali ed esistenti nel sud del mondo. Queste vanno da storie coloniali traumatiche ed esperienze di interventi militari da parte degli alleati della NATO agli attuali conflitti nella regione, compreso il conflitto israelo-palestinese. A questo conflitto è legata la percezione di doppi standard occidentali per quanto riguarda la protezione dei civili e il diritto internazionale umanitario.

Gli alleati devono comprendere che i punti di vista sui conflitti globali e locali possono differire in modo significativo dai loro (ad esempio, "da che parte stai dipende da dove sei seduto") e che non si tratta semplicemente di sviluppare una narrazione migliore.

Esiste anche una "battaglia delle proposte". Ad esempio, molti partner meridionali sono attratti dalle offerte della Cina per motivi puramente pratici, come la possibilità di ottenere attrezzature più velocemente. La Cina si sta anche posizionando come una potenza interessata a promuovere la prosperità economica senza schierarsi in conflitti regionali. Per mantenere un livello di sicurezza più elevato, gli alleati dovranno non solo fare un'"offerta migliore", ma anche affrontare le cause profonde dei conflitti. Questo non è il compito principale della NATO e l'Alleanza Nord Atlantica non è direttamente coinvolta nella mediazione dei conflitti. Tuttavia, in passato ha dichiarato il suo sostegno a soluzioni politiche ai conflitti nella regione - in particolare quando ha lanciato l'iniziativa di cooperazione di Istanbul nel 2004 - e il rapporto raccomanda di riaffermare il suo sostegno alla diplomazia internazionale volta a raggiungere una soluzione a due Stati in Israele e Palestina, nonché alla risoluzione dei conflitti in Libia e Siria.

Nel frattempo, l'Alleanza Nord Atlantica, come altri attori occidentali, non può facilmente affrontare le cause profonde del conflitto nella regione del Sahel, tra cui la violenza intercomunitaria e politica, nonché l'intervento di attori esterni che alimentano l'estremismo violento, la criminalità organizzata e gli sfollamenti forzati, esacerbati dagli effetti del cambiamento climatico e della desertificazione. Tuttavia, la NATO potrebbe esplorare nuovi partenariati nelle regioni di confine, anch'esse preoccupate per la destabilizzazione del Sahel. Potrebbe inoltre contribuire alla mappatura per identificare le lacune nei pacchetti di aiuti esistenti forniti alla regione dagli alleati e dalle organizzazioni internazionali. Ha anche l'opportunità di aprire i suoi centri di formazione per i rappresentanti della società civile, i giornalisti e i think tank del Sahel.

Nello stesso spirito, la NATO potrebbe proporre un dialogo ad alto livello sulla sicurezza e la stabilità regionale o dialoghi tra le organizzazioni internazionali e regionali competenti per comprendere i possibili livelli di sostegno agli sforzi delle organizzazioni che si concentrano maggiormente sull'affrontare le cause profonde dei conflitti che causano gran parte della violenza e dell'insicurezza nel sud.

Oltre il vertice

Il vertice di Washington offre l'opportunità di inviare un segnale ai partner meridionali esistenti e potenziali che sono importanti per la NATO e che l'Alleanza vuole impegnarsi con loro in nuovi modi. Ma soprattutto, i partner meridionali non usciranno dall'elenco delle priorità della NATO dopo il vertice. L'attenzione per il sud deve essere istituzionalizzata. E mentre alcune misure possono essere adottate immediatamente e/o avere un effetto rapido, altre richiederanno pazienza.

• Un importante segnale a breve termine per il vicinato meridionale sarebbe che il nuovo Segretario Generale Mark Rutte si impegnasse a visitare in via prioritaria le varie regioni in cui la NATO ha partner meridionali. Il dialogo politico ad alto livello dovrebbe svolgersi con maggiore regolarità e con la partecipazione del proposto inviato speciale per il vicinato meridionale.
• Per migliorare la qualità e la profondità dei partenariati, si dovrebbero sviluppare meccanismi che consentano alla NATO e ai partner di valutare regolarmente i risultati della loro cooperazione, compresi i contributi degli attori non governativi. Ciò implica anche l'ottimizzazione delle strutture interne della NATO e la garanzia di risorse sufficienti dal bilancio complessivo.
• Lavorare sull'immagine della NATO nei Paesi del vicinato meridionale è un progetto a lungo termine. Richiede una migliore comprensione istituzionale dei diversi contesti locali, nonché una comunicazione più mirata in contesti specifici, attingendo sistematicamente all'esperienza locale dei Paesi del vicinato meridionale.
• La NATO dovrebbe anche tenere d'occhio i nuovi partner interessati a cooperare con la NATO. L'Alleanza può cercare di basarsi sui partenariati esistenti per espandere la cooperazione con i Paesi terzi, in particolare nell'Africa subsahariana e nel Golfo Persico.
• La NATO dovrebbe fare in modo che i nuovi interlocutori (e anche i partner esistenti) trovino più facile capire cosa la NATO può offrire loro. La gamma di strumenti teoricamente disponibili per i non partner - dalla cooperazione a bassa soglia attraverso i Centri di eccellenza affiliati alla NATO ai DCB - è vasta e difficile da comprendere per chi non ha familiarità con la NATO.

In definitiva, il modo più promettente per rafforzare la posizione dell'Alleanza nel suo vicinato meridionale è quello di costruire relazioni più affidabili, credibili e sostenibili con i partner che con i concorrenti strategici della NATO. La NATO dovrebbe cercare di costruire la fiducia ascoltando più attivamente le esigenze dei partner, cooperando più ampiamente nei settori in cui la NATO può offrire un valore aggiunto e dimostrando che l'Alleanza è un partner affidabile e trasparente che rispetta i propri impegni.

Ovviamente, l'instaurazione di una relazione istituzionalizzata di reciproco vantaggio per la NATO e per coloro con cui coopera dipenderà in larga misura anche dalla scelta dei partner. Tuttavia, la NATO può influenzare questa scelta dimostrando di fornire benefici sostanziali e tangibili in termini di sicurezza in senso lato a quei partner che cercano attivamente di costruire una relazione bilaterale e sostenibile con l'Alleanza.

Traduzione a cura della Redazione

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