مرثیهای برای قانون اساسی ایران۱؛ حرکت جوهری «نظارت استصوابی» و «سیاستهای کلی»
امیرحسین علینقی۱. از آن هنگام که مفهوم نظارت استصوابی به قلمرو اصل ۹۹ قانون اساسی وارد شد، این انتظار میرفت که، به علت طبیعت کشدارش، تا بینهایت توسعه یابد. از قضا مهمترین دلیل برای بیاعتباری چنین خوانشهایی از یک متن، قابلیت توسعه بیپایان آنهاست(۱)، زیرا آنچه که بتواند شامل همه چیز شود، در حاق واقع شامل هیچ چیز نیست. فردیناند سوسور در تحلیل نشانهشناسانه خود، هیچ نشانهای را قائم بر خود دارای معنا نمیداند، بلکه ارزش هویتی و معنایی آن را ناشی از رابطه و مناسبات آن با دیگر نشانهها میداند. به زعم او مفاهیم «به گونهای ایجابی و به موجب محتوایشان تعریف نمیشوند، بلکه بهگونهای سلبی و از طریق تقابل با دیگر اجزا نظام (نشانهای) ارزش مییابند. آنچه مشخصکننده هر نشانه است، به بیان دقیق، بودن آن چیزی است که نشانههای دیگر نیستند.»(۲) وجود یک اصل در قانون اساسی، متضمن وجود دلالت و معنا برای دیگر اصول قانون اساسی است. این در حالی است که قابلیت توسعه بیپایان «نظارت استصوابی»، به مرور، هیچ فضایی برای دلالتپذیری دیگر اصول قانون اساسی باقی نمیگذارد و با بیمعنا شدن دیگر اصول قانون اساسی، نه تنها آن اصول بلکه تمامیت قانون اساسی و همچنین اصل ۹۹ در معرض بی معنا شدن قرار میگیرد. به همین دلیل، در تناسب با قانون اساسی کشور، تفسیر ارائه شده از اصل ۹۹ قانون اساسی خصلتی براندازانه دارد.
۲. تحرک جوهری مفهوم نظارت استصوابی، پس از آنکه به غلیظترین سطوح از مفهوم نظارت استصوابی رسید، به مرور خود را جایگزین متولیان(۳)، و به عبارت دیگر مجریان، ساخت. بعدها این نظارت، نظارت گذشته ناظران را دربرگرفت و در مصادیقی، ناظران نظارت پیشین خود را نیز نقض کردند. به این ترتیب، مقام ناظر بر انتخابات، جایگزین بخش اجرایی حکومت در امر انتخابات گردید. شورای نگهبان پیشترها نیز با این توضیح که خود مسئول رسیدگی به شکایات از روند انتخابات و نظارت بر انتخابات است، عملاً خود را جایگزین بخش قضایی حکومت ایران کرده بود. این شورا همچنین در طول سهدهه گذشته، با استناد به مفهوم نظارت استصوابی، خود را مستغنی از نظام قانونگذار کشور دانسته و در عمل مصوبات مجلس شورای اسلامی در باب انتخابات را، در روندی رو به تزاید، تحتالشعاع تفسیرش از اصل ۹۹ قانون اساسی قرار داده است. آخرین اقدام این شورا اما، ورود این شورا به عرصه قانون اساسی و جایگزینی خود به جای مقام واضع قانون اساسی (مردم) است.
۳. در تداوم حرکت جوهری نظارت استصوابی، در اردیبشهت ماه ۱۴۰۰ مصوبهای از طرف شورای نگهبان انتشار یافت که طی آن این شورا، نه تنها محدودیتهایی را برای حق انتخاب شدن مردم ایجاد کرد، بلکه رویه گذشته این شورا در بررسی مصوبات مجلس شورای اسلامی را نقض کرد. نیاز به یادآوری ندارد که وضع «مصوبه» از جانب شورای نگهبان (فارغ از اینکه محتوای این مصوبه چیست) تا چه حد در تعارض با قانون اساسی است(۴). در حالی که، بر اساس قانون اساسی، صلاحیتهای تقنینی کشور در صلاحیت پارلمان ایران و همهپرسی است (اصول ۵۸ و ۵۹) و صلاحیتهای نظامنامهای در اختیار وزیران و هیات وزیران است (اصل ۱۳۸)، شورای نگهبان، در تداوم تحرک جوهری نظارت استصوابی، امروزه، و پس از نزدیک به سیسال از تفسیر اصل ۹۹ قانون اساسی، خود را واجد این صلاحیت دانسته که از طریق وضع یک مصوبه آزادیهای ناظر بر انتخاب کردن و انتخاب شدن مردم ایران را محدود و نهادها و مقامهای عمومی کشور را موظف به اجرای مصوبه خود بداند. تمام اینها در حالی است که همین شورا، پیشترها، و در مقام بررسی مصوبات مجلس شورای اسلامی، قوه قانونگذاری کشور را واجد صلاحیت نمیدانسته تا از طریق وضع قانون، شروط ذکر شده در اصل ۱۱۵ قانون اساسی را محدود کند. به بیان دیگر، شورای نگهبانی که به حق، موضوع شرایط داوطلبان ریاست جمهوری را، در سطح قانون اساسی، و نه قانون عادی، میدانسته؛ به خود حق داده است تا از طریق یک مصوبه، برای داوطلبان ریاست جمهوری، اقدام به وضع محدودیت کند. تعبیر علمی چنین صلاحیتی، ارتقای شورای نگهبان به عرصه قانونگذاری اساسی است. در واقع شورای نگهبان که خود به حکم قانون اساسی ایجاد شده و صلاحیت یافته است، امروزه، تنها با اتکاء به یکی از صلاحیتهای خود، در مقام واضع قانون اساسی حقوق داوطلبان ریاست جمهوری را تحدید میکند.
۴. آنچه گفته شد تمام ماجرا نیست. ظاهراً در توجیه مصوبه اردیبهشت ماه ۱۴۰۰ این شورا، به «سیاستهای کلی انتخابات» (۱۳۹۵) اشاره رفته است. تحلیل مصوبه اردیبهشت ماه ۱۴۰۰ شورای نگهبان در تحدید حقوق داوطلبان ریاست جمهوری نکات جدیدی را عیان میکند. حسب بند ۱ اصل ۱۱۰ قانون اساسی، تعیین سیاستهای کلی نظام، از جمله اختیارات رهبری است. فارغ از اینکه، مفهوم سیاست (Policy) و سیاستگذاری (Policymaking) با ضمانت اجرای حقوقی انطباق ندارد(۵) و تنها دربردانده ضمانت اجرای سیاسی است، و به استناد این سیاستها نمیتوان حتی قوانین عادی وضع شده توسط پارلمان را نادیده گرفت، نکته بسیار مهم و براندازانهای در تار و پود این استدلال وجود دارد. اگر بپذیریم که حقوق مربوط به انتخاب شدن و انتخاب کردن، از جمله حقوق و آزادیهای عمومی است و محل تجلی آن قانون اساسی است، و همچنین اگر بپذیریم که به استناد سیاستهای کلی نظام میتوان حقوق و آزادیهای عمومی شهروندان را نادیده گرفته و تحدید کرد؛ آنگاه به این نتیجه خواهیم رسید که یکی از صلاحیتهای ذکر شده در قانون اساسی (تعیین سیاستهای کلی نظام) در حرکت جوهری جدیدی، میتواند حقوق و آزادیهای عمومی شهروندان را با محدودیت مواجه کند. به بیان دیگر، استناد شورای نگهبان به سیاستهای اعلامی رهبری در موجه جلوه دادن مصوبه اردیبهشت ماه ۱۴۰۰ خود، به این معناست که سیاستهای کلی نظام، مقام و موقعیتی فراتر از قانون اساسی و حقوق و آزادیهای عمومی ذکر شده در آن دارند.(۶) اینکه نهاد محافظ قانون اساسی، به دست خود، قانون اساسی کشور را در ذیل یکی از گزارههای، یکی از اصول قانون اساسی تعریف کند، اسباب ناامیدی است.
۵. نگاهی به روند حرکت جوهری نظارت استصوابی شورای نگهبان تا امروز، مشخص میکند که در انتهای این مسیر، اثری از قانون اساسی جمهوری اسلامی، به مثابه اراده و قرارداد جمعی مردم ایران بر جای نخواهد ماند. احتمالاً در پایان این مسیر جدای از چند کلیدواژه، که «نظارت استصوابی» و «سیاستهای کلی نظام» از جمله آنهایند، اثری از قانون اساسی کشور باقی نخواهد بود. عدم نیاز شورای نگهبان به استناد به قانون اساسی در توجیه اقدامات خود، دلیل روشنی بر این بدبینی است. در بیانیه شورای نگهبان که در پاورقی ۵ آمده است، استناد اصلی این شورا بند ۵-۱۰ سیاستهای کلی انتخابات است. در این بیانیه آمده است که «این مصوبه بر اساس صلاحیتهای قانونی این نهاد (شورای نگهبان) به تصویب رسیده» و «با توجه به مسئولیت و صلاحیت شورای نگهبان بر اساس تصریح بند ۵-۱۰ سیاستهای کلی انتخابات، رعایت مفاد سیاستهای مذکور از سوی مسئولان و مدیران کشور، بهویژه ریاست محترم جمهوری و وزارت کشور ضروری است.» عدم اشاره روشن به قانون اساسی و در مقابل، استناد به سیاستهای کلی نظام، در توجیه صلاحیتهای شورای نگهبان در توجیه مصوبه خود، به روشنی، حال و روز جاری قانون اساسی کشور را، آنهم از سوی مقامی که صلاحیت و وظیفه اولیهاش حفاظت از میثاق ملی ایرانیان است، مشخص میکند.
یادداشتها
۱) در ارتباط با این موضوع توجه خوانندگان را به کتابم تحت عنوان «نظارت بر انتخابات و تشخیص صلاحیت داوطلبان» که در سال ۱۳۷۸ به همت نشرنی منتشر شده است جلب میکنم. همچنین مروری بر یادداشتم با عنوان «نظارت استصوابی و ورود به کوچه بیپایان صلاحیت» نیز مفید است. متن کامل هر دو اثر و برخی یادداشتهای دیگر در باب نظارت استصوابی در کانال تلگرامیم در نشانی (@alinaghi_ch) در دسترس است.
۲) نگاه کنید به فرزان سجودی: نشانهشناسی کاربردی (ویراست دوم)، نشر علم، ۱۳۸۷
۳) بر مبنای آنچه در بند اول این یادداشت گفته شد، مفهوم «ناظر» در فقه و حقوق، آنگاه معنا مییابد که مفهوم مقابل آن، یعنی «متولی» از دلالت تهی نگردد. این در حالی است که در روند موجود انتخابات در کشور، با حذف مجریان (متولیان) خلایی در نظام صلاحیتی انتخابات ایجاد نمیشود. به بیان دیگر، به نظر میرسد که مفهوم مجری انتخابات، از دلالت تهی شده است.
۴) در مقام توجیه این مصوبه تعدادی از حقوقدانان این شورا از استدلالهای عجیبی استفاده کردهاند. سخنگوی شورای نگهبان به این نکته که «مصوبه شورای نگهبان قانونگذاری نیست» اشاره کرده و قائممقام دبیر این شورا با خلق کلیدواژه جدیدی اعلام کرده است که «قانون با شیوه قانونگذاری فرق دارد» همچنین در یادداشتی در سامانه اینترنتی این شورا، آمده است که مصوبه شورای نگهبان «ابزار تحقق سیاستهای کلی انتخابات» است. (نقل قولها برگرفته از صفحه «عناوین کل اخبار» سامانه اینترنتی شورای نگهبان در تاریخ ۲۲ اردیبهشت ماه ۱۴۰۰ است.) این حقوقدانان با تقلیل مساله به یک منازعه لفظی از ورود به این عرصه پرهیز کردهاند که چرا «آنچه قانونگذاری نیست» یا «شیوه قانونگذاری است» و یا «ابزار تحقق سیاستهای کلی انتخابات است» الزامآور است؟ واقعیت آن است که شورای نگهبان، به مانند هر مقام و نهاد برآمده از قانون اساسی، در قبال هر تصمیم، تفسیر و مصوبهاش، چه داخلی و چه عمومی، در صورتی در تقابل با قانون اساسی ایران باشد، مانند حقوق و آزادیهای عمومی و رژیم تفکیک قوای کشور، ضامن است و در این مقام تفاوتی میان نام و عنوان اقداماتش وجود ندارد.
۵) جدای از خلط مفهوم قانونگذاری و سیاستگذاری در حقوق اساسی ایران، نظام مدیریتی ایران زمین نیز از این اختلاط مفهومی رنج میبرد. تقریباً تمامی انرژی مدیریتی کشور در منعها و نهیها، که طبیعتاً ماهیتی حقوقی دارند، تجمیع شده است در حالتی که یک مدیریت کارآمد، تنها از مجرای دمیدن بر تنور منعها و نهیها، به جنگ ارادههای شکلگرفته مردم نمیرود. سیاستگذاری ابزاری است که از مجاری غیرحقوقی، سمت و سوی اراده بازیگران را جهت میدهد. در نتیجه، سوءفهم جاری از مفهوم «سیاست» و اختلاط آن با مفهوم «قانون»، یکی از عوامل ناکامی حکومت ایران و شکاف میان مردم و حکومت است.
۶) نگاه کنید به بیانیه شورای نگهبان در دفاع از مصوبه این شورا که در سامانه تسنیم در ۲۰ اردیبهشت ۱۴۰۰ منتشر شده است.