«Распространяя прогресс за пределами программ помощи»:

Возвращение либерального мессианства в американскую политику содействия международному развитию

Д.А. Дегтерев

Председатель Комиссии Общественного совета при Россотрудничестве по вопросам содействия международному развитию; д.пол.н., к.э.н., профессор, заведующий кафедрой теории и истории международных отношений РУДН; профессор кафедры мировой экономики МГИМО МИД России;

С обновлением в 2022–2023 гг. основных доктринальных документов американской политики в сфере содействия международному развитию (СМР) происходит вытеснение трамповского бизнес-подхода из деятельности Агентства международного развития США, широко известного как USAID, в угоду возвращения либерального мессианства.

Наследие Трампа

К концу своего президентского срока Дональд Трамп выстроил многоуровневую систему целеполагания в сфере СМР (см. рис. 1), иерархичность которой доходила до гротескного абсолюта[1]. Верхний уровень – это четыре столпа Стратегии национальной безопасности США 2017 г.:

1 – защита американского народа;

2 – обеспечение американского процветания;

3 – сохранение мира силой;

4 – продвижение американского влияния.

«Второй этаж» – Совместный стратегический план Государственного департамента США и USAID на 2018–2022 г., само существование которого лишний раз подчеркивает подчиненность американской политики помощи развивающимся странам стратегическим интересам США в русле концепции 3D: Diplomacy(дипломатия), Defence(оборона), Development(развитие). Каждая составляющая этой 3D-модели – инструмент обеспечения национальной безопасности США. А точнее, развитие – под-инструмент дипломатии, которая, в свою очередь, лишь механизм решения задач Совета национальной безопасности. Стратегические цели Совместного плана в целом детализировали установки Стратегии национальной безопасности США 2017 г. При этом заявлялась еще одна цель – обеспечение эффективности и ответственности перед американскими налогоплательщиками «до последнего доллара», что вполне соответствовало трамповскому бизнес-подходу.

Только на третьем уровне пирамиды появлялся собственно базовый документ USAID – Основы политики, утверждённые в 2019 г.

Его центральным концептом обозначено «содействие самостоятельности», подразумевающее превращение получателей американской помощи в выгодных торговых партнеров и военных союзников США.

Конкретизация целей СМР на региональном уровне осуществлялась на основе совместных с Госдепом трехлетних региональных стратегий и функциональных планов в сфере образования, здравоохранения и др. («четвертый этаж»).

На пятом уровне располагались пятилетние страновые стратегии по сотрудничеству в сфере развития, и, наконец, на нижнем, шестом – отдельные проекты и программы. В жизнь эти установки претворял Марк Грин, возглавлявший USAID в 2017-2020 гг.

Смена приоритетов?

После прихода к власти Джо Байдена и смены двух временных руководителей USAID в мае 2021 г. эту должность занял тяжеловес американской политики – Саманта Пауэр. Не прошло и года с момента её вступления в должность, как в марте 2022 г. вместе с Государственным секретарём США Энтони Блинкеном она представила обновленный Совместный стратегический план Госдепа и USAIDна 2022-2026 гг.[3]. В основе совместной стратегии лежит достижение пяти целей (см. табл. 1).

Цели эти находятся между крайностями Real Politik и либерального интервенционизма – наследие Д. Трампа бесследно не ушло, что подтверждает и более детальный анализ бюджетных запросов и решений о финансировании[5]. Цели 1 и 2 – попытка балансировать между глобальным процветанием, решением глобальных проблем и узконациональными интересами США. Цель 5 – апофеоз Real Politik– служить гражданам США и содействовать их безопасному перемещению по миру! А где же интересы стран-реципиентов помощи? Вопрос риторический. Цель 4 по развитию кадрового потенциала отражает амбициозные планы С. Пауэр «вдохнуть вторую жизнь» в USAID, резко увеличив штат Агентства и повысить его компетентность. Либеральный интервенционизм в чистом виде отражен в цели 3 – «укрепление демократических институтов», защита универсальных ценностей и человеческого достоинства. Собственно, сам Стратегический план посвящен сопряжению усилий Госдепа и USAID при реализации каждой из целей.

За USAID закрепляется роль важного игрока в достижении приоритетов национальной безопасности США, а администратор USAID вполне обоснованно занимает место в Совете национальной безопасности.

Теория и практика либерального интервенционизма

Наконец, в марте 2023 г. С. Пауэр представила новый рамочный документ USAID[6]- «Основы американской политики СМР: распространяя прогресс за пределами программ помощи», и с первых строк становится понятно – перед нами очередной манифест либерального интервенционизма.

Но в начале несколько слов о личности С. Пауэр. В США будущий администратор USAID переехала в школьном возрасте, а американское гражданство получила в 23 года. Выпускница Йельского университета С. Паэур работала в Фонде Карнеги за международный мир. В качестве военного корреспондента освещала события в Югославии в 1993-1996 гг. Позже основала Центр Карра по политике в области прав человека при Гарвардской школе государственного управления имени Джона Ф. Кеннеди.

Во время президентских сроков Барака Обамы С. Пауэр активно занималась внешнеполитическими вопросами: с 2009 г. курировала правозащитную проблематику в Совете национальной безопасности, а затем занимала должность постпреда США при ООН.

С. Пауэр без сомнения опытный теоретик и практик гуманитарных интервенций, умеющий использовать правозащитную проблематику в интересах национальной безопасности США. За ее плечами участие (в разных ролях) в кровавых конфликтах в Югославии, Дарфуре, Ливии, Сирии, Йемене.

Неудивительно, что во вступительном слове к новому рамочному документу USAID она много и пафосно говорит о миссии США «сеять демократию», «сопротивляться угнетению», «обеспечивать мир после конфликтов»[7]. Дадим возможность американцам самим комментировать пропагандистские заявления своих политиков – устами Роберта Ф. Кеннеди младшего:

«Китай вытеснил Американскую империю, вместо этого ловко проецируя экономическую мощь. За последнее десятилетие наша страна потратила триллионы на бомбардировки дорог, портов, мостов и аэропортов. Китай потратил столько же на строительство в развивающихся странах. Война на Украине — это окончательный крах недолговечного «американского века» неоконов.

Проекты неоконсерваторов в Ираке и Украине обошлись в 8,1 трлн долларов, опустошили наш средний класс, выставили на посмешище военную мощь и моральный авторитет США, подтолкнули Китай и Россию к непобедимому союзу, уничтожили доллар как мировую валюту, унесли миллионы жизней, и ничего не сделали для продвижения демократии, завоевания дружбы или влияния»[8].

Данное мнение разделяют и конвенциональные американские ученые. Так, Дэвид Болдуин, профессор Принстонского университета, говорит об относительной неэффективности вооруженных интервенций США по сравнению с другими инструментами воздействия, например, экономическими санкциями: «За месяц до вторжения США в Ирак ряд экспертов намеренно преувеличивали затраты на поддержание режима санкций и преуменьшали или недооценивали затраты на военное вмешательство»[9]. Иными словами, даже внутри политико-академического истеблишмента США сильно понимание того, что гуманитарные интервенции, в лучшем случае, работают в интересах отдельных групп влияния, например, ВПК и НКО, но не как не всего общества.

Гуманитарная интервенция, «управление конфликтами» (а не их урегулирование) – основной профиль С. Пауэр – это «рудимент доминирования США»[10], реликт однополярного мира. В самом деле, последняя успешная с точки зрения демонтажа государственности интервенция была осуществлена в Ливии, но уже в Сирии она «забуксовала», о чем, кстати, С. Пауэр яростно сокрушалась, виня во всех бедах Россию[11].

В будущем ни одна гуманитарная интервенция не будет успешной, ведь в ответ на поддержку оппозиционеров со стороны США и/или коллективного Запада легитимное правительство получает помощь незападной коалиции, и конфликт превращается в типичное «прокси-противостояние», как это неоднократно случалось во времена холодной войны[12]. Наступает эпоха «новой биполярности» и «властного транзита» от США к КНР[13].

Кстати, сами американцы не стесняются обозначить свою «цивилизаторскую миссию» в названии нового основополагающего документа, регулирующего деятельность USAID, говоря, что «распространение прогресса» не ограничивается рамками проектов и программ помощи развивающимся государствам. Вместе с тем уже

во вступительном слове с некоторой растерянностью С. Пауэр подчеркивает, что Китай «используя свои технологические возможности и возросшее влияние в международных институтах создает более благоприятные условия для своей авторитарной модели»[14]. Иными словами, администратор USAID признает, что на сегодня Запад утратил эксклюзивные права на модерность, появляются альтернативные, незападные модели организации современного общества – китайская, турецкая, российская[15].

При этом Россия в рамках новой реальности, выступает провайдером национального суверенитета «под ключ», обеспечивая безопасность не только в военной сфере, но и в сфере ИТ, энергетической, финансовой, продовольственной и других областях. Так, гарантируя энергетическую безопасность и строя мощные атомные электростанции в странах Глобального Юга, Россия при этом нарушает негласное табу «золотого миллиарда» - ограничивать промышленный рост в странах «маргинального большинства»[16]. Однако, справиться с проблемами энергетической безопасности развивающимся странам позволяют именно масштабные решения, в духе строительства АЭС, а не ресурсы возобновляемой энергетики, которая зачастую выступает скрытым инструментом сдерживания развития промышленности стран Азии, Африки и Латинской Америки.

«Либеральный компромисс»

С. Пауэр, безусловно, один из самых влиятельных администраторов USAID за всё время существования организации. Скромный «третий этаж» пирамиды целеполагания в сфере СМР (см. рис. 1) её явно не устраивает.

В обновлённом рамочном документе USAID отмечается, что американское СМР – это «опора национальной безопасности, международной силы, и принципиального международного участия, как указано в Стратегии национальной безопасности и Совместном стратегическом плане Госдепа и USAID»[17].

Сама структура рамочного документа построена «по-мессиански» – США готовы спасти мир и ответить на «ключевые вызовы времени» (см. табл. 2).

В рамочном документе подробно описано, каким образом USAIDбудет реагировать на каждый вызов. Но тут встает вопрос – а как примирить глобальное мессианство и национальные интересы США (а заодно и укрепить влияние С. Пауэр)?

В обновленном рамочном документе часто встречается термин «дипломатия развития». С одной стороны, вопросы международного развития – это компетенция USAID, а с другой, дипломатия – вопрос политический. Значит, тот, кто занимается дипломатией развития, по статусу не уступает Госсекретарю США.

По итогу мартовский документ с громким названием «Основы американской политики СМР: распространяя прогресс за пределами программ помощи» предлагает уникальную формулу, призванную сгладить противоречия в американской системе СМР и уйти от «ненужной иерархичности» (см. рис. 2).

Налицо своеобразный «либеральный компромисс»: на фоне идеалистического желания помочь «всем и вся» важно учесть стратегические императивы безопасности, причем на период «властного транзита» они будут всё больше довлеть. Да и ресурсные ограничения никто не отменял, равно как и необходимость выработки инклюзивных решений для ЛГБТ и прочей актуальной «повестки».

По мере обострения международной конкуренции, Госдеп всё больше будет вынужден реагировать на изменяющийся баланс сил и необходимость поиска компромисса с новыми центрами сил. Таким образом, либеральное мессианство будет ограничиваться новыми «стратегическими императивами».

[1] Дегтерев Д.А. Эффективность международной помощи развитию: от анализа проектов к оценке стратегического воздействия // Вестник Московского университета. Серия 25: Международные отношения и мировая политика. 2020. № 1. С. 57-86.

[2] Там же., С. 69.

[3] Joint Strategic Plan, FY 2022-2026. USAID, March 2022. https://www.usaid.gov/results-and-data/planning/joint-strategic-plan/fy-2022-2026

[4] Там же, С.

[5] Белецкая М.Ю. Международное сотрудничество в интересах мирового развития: политика США // США и Канада: экономика, политика, культура. 2022. № 10. С. 56-71. https://usacanada.jes.su/s268667300022979-6-1/

[6] USAID Policy Framework. Driving Progress Beyond Programs, March 2023. https://www.usaid.gov/policy/policy-framework

[7] USAID Policy Framework. P. II-III.

[8] https://twitter.com/RobertKennedyJr/status/1643053498483855361. Цитируется по Роберт Ф. Кеннеди-младший // Телеграмм-канал «Китайская угроза, 04.04.2023. https://t.me/daokedao/27051

[9] Baldwin D. Economic Statecraft. New Edition. Princeton: Princeton University Press, 2020. P. XV-XVI. - https://press.princeton.edu/books/paperback/9780691204420/economic-statecraft

[10] Концепция внешней политики Российской Федерации (утверждена Президентом Российской Федерации В.В.Путиным 31 марта 2023 г.). https://www.mid.ru/ru/detail-material-page/1860586/

[11] US Ambassador Rips Russia for Calling UN Session on Syria. Voice of America, September 17, 2016. https://www.voanews.com/a/us-russia-syria-cease-fire/3513435.html

[12] Худайкулова А.В. Новое в управлении международными конфликтами. Опосредованные войны вместо гуманитарных интервенций? // Международные процессы. 2016. 14 (04). С. 67-79. - https://www.elibrary.az/docs/jurnal/jrn2017_693.pdf

[13] Дегтерев Д.А., Рамич М.С., Цвык А.В. США - КНР: «властный транзит» и контуры «конфликтной биполярности» // Вестник РУДН. Серия: МО. 2021. 21 (02). C. 210-231. - https://journals.rudn.ru/international-relations/article/view/26772

[14] USAID Policy Framework. P. II-III.

[15] Vasiliev A.M., Degterev D.A., Shaw T.M. Decolonization, Postcolonialism, Multiple Modernities, and Persisten East-West Divide in African Studies // Africa and the Formation of the New System of International Relations. Cham: Springer, 2021. P. 1-17. - https://link.springer.com/chapter/10.1007/978-3-030-77336-6_1

[16] Аникеев В.В., Базавлук С.В. Строительство АЭС в странах Ближнего Востока при участии российских компаний в контексте повышения энергобезопасности региона // Вестник РУДН. Серия: МО. 2019.19 (03). C. 368-376. - https://journals.rudn.ru/international-relations/article/view/22587

[17] USAID Policy Framework. p.6.

[18] USAID Policy Framework. p.7.

[19] USAID Policy Framework. p. 45.