Преобразователь мух в слонов. Что происходит с базовым доходом в Финляндии?

Ажиотажный интерес к идее базового дохода рождает шумиху вокруг незначимых вещей.

Пару недель назад по страницам российской прессы и интернета прокатилась волна публикаций о том, что идею безусловного базового дохода в Финляндии постиг печальный конец. Вот типичные заголовки: «Платить больше не станут. Финляндия отказалась от базового дохода», «Финны перестанут получать безусловный доход от государства», «Финляндия отказалась от идеи безусловного дохода», «Финляндия отказалась раздавать гражданам деньги», «Финляндия отказалась от эксперимента по введению безусловного базового дохода» и т.д., и т.п. Если верить этим заголовкам и заметкам, произошло нечто очень значительное, а именно – коалиционное правительство Финляндии решило не выполнять один из пунктов своей программы, утвержденной при его формировании. Такое событие не могло остаться незамеченным общественностью, и уж в финской-то прессе должно было идти бурное обсуждение новости. Однако я, будучи подписанным в фейсбуке на ленты ряда финских экономических изданий и новостных интеграторов, никаких публикаций на эту тему не встречал, а новость узнал от российского коллеги.

У человека, мало-мальски знакомого с предметом, эти заголовки и тексты не могли не вызвать удивления. Во-первых, все-таки Финляндия – парламентская республика с по-европейски дисциплинированной бюрократией. План эксперимента с базовым доходом был утвержден правительством, а затем и парламентом, для чего был принят специальный закон. Эксперимент должен быть проведен в 2017–2018 годах, деньги на это выделены и включены в годовой бюджет. Как же такое возможно – на заседании правительства отменить все это за несколько месяцев до завершения, не выполнив план, не получив результатов и очевидным образом превысив полномочия? Это же не военная диктатура в стране третьего мира.

Во-вторых, сообщения в российских текстах выглядели странновато. Например, в качестве новости сообщалось: «В Финляндии решили прекратить эксперимент по выплате безусловного дохода». Но как могло правительство принять такое решение в апреле 2018 года, если сроки окончания эксперимента были определены два года назад и утверждены парламентом в конце 2016 года, причем об этом широко сообщалось в прессе, а информация доступна в интернете?

Как оказалось, шумиха по этому поводу не ограничилась российскими СМИ – аналогичные сообщения стали распространяться по всему миру. Финское Агентство по социальному страхованию (Kela) было даже вынуждено 25 апреля опубликовать официальное сообщение под заголовком «В международных СМИ распространяется ложная информация о том, что Финляндия якобы прекращает эксперимент с базовым доходом». То есть получается, что шумиха была поднята вообще на пустом месте? А если не совсем, что же на самом деле произошло и как все это понимать? И откуда вообще возникают такие волны ажиотажа по непонятному, но явно не очень значительному поводу?

Чтобы разобраться, ⁠придется обратиться к первоисточникам. В качестве таковых приводились две публикации ⁠в англоязычных СМИ – на сайтах The Guardian и BBC. К счастью, их авторы оказались несколько более профессиональными, чем те, кто их пересказывал. Но прежде чем перейти к анализу этих текстов, нам придется сделать большое отступление и хотя бы в общих чертах разобраться, что же такое на самом деле базовый доход и в чем смысл проводимого в Финляндии эксперимента.

Базовые сведения ⁠о базовом доходе

Вопреки распространенному мнению идея базового дохода ⁠заключается вовсе ⁠не в том, чтобы «раздавать всем ⁠незаработанные деньги». Раздача незаработанных денег – это ⁠функция любой системы социальных пособий, более того – это сущность социального государства как такового. Даже так называемые схемы государственного страхования (социального, медицинского, пенсионного, по безработице и т.п.) обязательно содержат в себе элемент перераспределения, то есть выплаты незаработанных бонусов. И уж тем более «раздачей незаработанных денег» является вся система вспомоществования по бедности.

На самом деле схема безусловного базового дохода придумана для того, чтобы заменить все существующие многочисленные социальные пособия, получение которых обставлено различными условиями (или хотя бы часть таких пособий), единой выплатой, которая не зависела бы ни от каких условий. Это позволило бы избавиться от разветвленной бюрократии, занимающейся проверкой выполнения этих условий (нуждаемости), а также избежать случаев, когда человек, имеющий право на вспомоществование, не получает его, так как ему почему-то затруднительно доказать государству это право (например, бедный безработный инвалид, живущий в удаленном поселке, для которого поездка в поликлинику или службу занятости – трудная логистическая проблема). Иными словами, одна из задач базового дохода – сокращение бюрократии и соответствующая экономия бюджетных ресурсов.

Другая, еще более важная проблема, которую призван решить базовый доход, – это застойная безработица и застойная бедность (так называемая ловушка бедности). Нигде не работающий человек, живущий на пособие (точнее, на пособия – например, в той же Финляндии их несколько, и они выплачиваются по разным основаниям), может попытаться найти работу. Но если ему это удастся, то он потеряет пособия (по крайней мере большую часть), так как условия их получения перестанут выполняться. Кроме того, ему, возможно, придется платить подоходный налог. Это значит, что такому человеку просто невыгодно соглашаться на работу, если она не является достаточно высокооплачиваемой. Но высокооплачиваемую работу ему найти тоже трудно – ведь он, как правило, уже давно нигде не работает и не имеет соответствующего опыта, а прежние навыки со временем утрачиваются или устаревают. Получается, что у человека нет стимулов к тому, чтобы искать рабочее место и соглашаться на то, которое ему, скорее всего, могут предложить. Проще продолжать жить на пособия и социально маргинализироваться.

Базовый доход призван эту ловушку ликвидировать. Если человек не теряет пособия при получении рабочего места, то у него появляется стимул, чтобы искать работу и соглашаться хотя бы и на низкую оплату. Но чтобы он не терял права на пособие, надо, чтобы последнее было безусловным.

Такова общая логика идеи базового дохода, как она чаще всего понимается авторами такого рода инициатив (я писал более подробно об этом). Разумеется, речь не идет ни о какой «халяве для всех». Цель ставится совсем другая – некоторая рационализация существующих механизмов социальной поддержки и купирование их наиболее явных отрицательных последствий, таких как раздувание административного аппарата и формирование застойной бедности и безработицы. Если уж на то пошло, то базовый доход рассматривается как нечто прямо противоположное «халяве» – как способ подтолкнуть некоторых людей к более активной трудовой жизни. Конечно, он может создать и противоположные стимулы для людей, которые сейчас работают, а, получая постоянный гарантированный доход, возможно, работать не захотят – так сказать, займутся дауншифтингом. Но вряд ли таких появится много, ведь и сейчас человек, который не хочет работать, а хочет жить на пособия, в большинстве развитых стран имеет возможность сменить образ жизни, хотя, возможно, ему придется в таком случае побегать по бюрократическим инстанциям.

Следует отметить, что в последнее время базовый доход нередко упоминается в связи с гипотетической проблемой технологической безработицы как способ обеспечить средства к существованию массам людей, вытесненных из производства роботами и другими машинами с искусственным интеллектом. Но эта проблема надуманная (см. прекрасный обзор Ростислава Капелюшникова), а если бы она и возникла, то существующей системы пособий по безработице для ее решения вполне достаточно.

Базовый доход невозможно ввести поэтапно

Здесь возникает вопрос: хорошо, допустим, базовый доход позволяет достичь перечисленных целей, но не слишком ли дорогой ценой? Ведь, чтобы не проверять условия (нуждаемость), придется его начислять всем гражданам (или жителям), в том числе тем, кто материально вполне обеспечен и кому не нужны никакие пособия. Не будет ли это ненужным расточительством? И где взять на это деньги?

Действительно, для людей, у которых в нынешней системе пособия составляют основной источник средств к существованию, а также для самых низкооплачиваемых групп населения базовый доход может серьезно изменить систему стимулов и вообще социальную среду. Но для нормально зарабатывающих людей, не живущих и не собирающихся жить на пособие, базовый доход будет де-факто эквивалентен налоговому вычету: часть уплачиваемого подоходного налога, равного базовому доходу, ежемесячно возвращается из бюджета на счет налогоплательщика.

Но откуда возьмутся деньги на этот налоговый вычет? Ведь речь идет о большей части населения страны, а значит, и о весьма крупных суммах. В принципе при ответственном ведении государственных финансов есть два источника: сокращение каких-то крупных статей расходов и повышение налогов. Да, базовый доход может привести к экономии на содержании административного аппарата, но вряд ли этого хватит на покрытие такого налогового вычета. Сокращение же других крупных статей расходов в современных развитых государствах в обычной ситуации невозможно ни политически, ни практически. Даже если допустить, что в какой-нибудь стране такое сокращение удастся провести, то это будет означать очень серьезный политический сдвиг и крупную реформу государственных финансов.

Повышение налогов – тоже крупное политическое решение, принятие которого потребует немалой политической воли, что в парламентской демократии означает очень высокую степень консенсуса между основными политическими течениями. Налоги политически бессмысленно повышать мелкими порциями; если уж браться за это, то одним шагом повысить сразу по всей стране, для всех плательщиков. Поэтому финансовое обеспечение базового дохода – разовая мера, серьезно затрагивающая экономику и политическую систему в целом.

Но если мы посмотрим теперь не на источник средств, балансирующих бюджет после введения базового дохода, а на саму схему его выплаты, то становится ясно, что безусловный базовый доход можно выплачивать только всем до единого гражданам (или жителям) одновременно. Не может быть такого, что некоторым жителям все пособия (или их часть) заменили базовым доходом, а другим не заменили. Это просто следует из определения: если условием получения базового дохода является принадлежность к определенному подмножеству граждан, то это уже условное, а не безусловное пособие. Соответственно, его функционирование будет отличаться от того, как работал бы базовый доход.

Из сказанного должно быть очевидно, что базовый доход – целостная система, которую невозможно ввести в стране поэтапно, по частям. Его внедрение предполагает весьма серьезную и, главное, целостную реформу бюджетной системы как в части доходов, так и в части расходов. В частности, невозможно «перевести на базовый доход» только часть граждан – например, 2000 человек, как это сделано в нынешнем финском эксперименте – а потом, постепенно увеличивая это количество, довести до полного охвата всех граждан. Невозможно и протестировать его в отдельном регионе, а потом распространить на всю страну. Система в целом не воспроизводится в частях.

Но зачем же тогда эксперименты – в частности, тот, что проводится в Финляндии? Ведь уже три года мировая пресса рассказывает нам о нем! Разве он – не первый этап внедрения системы?

Иногда эксперимент – это просто эксперимент

То, что происходит в Финляндии, изначально было задумано как эксперимент, то есть способ эмпирической проверки небольшого числа вполне конкретных гипотез. Это не был ни «пилотный проект по отработке системы», ни первый этап ее внедрения.

Вопросы, на которые должен был ответить эксперимент по замыслу его авторов и планировщиков, таковы. Во-первых, как повлияет замена части существующих пособий безусловным пособием на стимулы типичного бедного и/или безработного человека к поиску работы и занятию низкооплачиваемых рабочих мест? Действительно ли люди будут более активно искать работу, а не просто транжирить («пропивать») получаемые деньги? Как новый тип пособия повлияет в целом на их поведение? Во-вторых, действительно ли при новой схеме выплаты пособий сократятся административные издержки и будут ликвидированы административные препоны, возникающие при выплате традиционных пособий?

Вот, собственно, и все. Эти вопросы относятся к тому, будет ли проявляться теоретически ожидаемое положительное воздействие базового дохода на стимулы и на администрирование. На них действительно можно ответить в рамках эксперимента, ограниченного во времени и по охвату участников. Но с самого начала речь не шла об отработке системы в целом, так, чтобы ее потом можно было распространить с узкой выборки на более широкие группы населения или на всю страну. Для внедрения новой системы в масштабах страны нужно комплексное политическое решение, а не «расширение эксперимента».

К сожалению, термин «эксперимент» в сфере социальных новшеств несет в себе двусмысленность. С одной стороны, вроде бы экспериментальный метод – это хорошо известный в разных науках подход к добыванию нужной исследователям информации. Именно такой эксперимент с базовым доходом реализуется в Финляндии. С другой стороны, часто под экспериментом в социальной сфере понимается не метод исследования и получения информации, а первый шаг реализации некоей политической программы. «Удача эксперимента» означает, что его продолжают и расширяют. На ум сразу приходят «экономические эксперименты» советского времени, когда некое управленческое новшество внедряли на отдельном предприятии, в районе, области или республике с целью последующего распространения на весь СССР. Идея, что у социального эксперимента может быть запланированное окончание, анализ результатов и подведение итогов, часто воспринимается с трудом.

Я полагаю, что недоразумение, выразившееся в публикациях последних недель, вызвано как раз этой двусмысленностью термина «эксперимент». Кстати, в заголовках английских источников были употреблены слова «pilot» и «trial», а не «experiment», что, видимо, усиливало путаницу.

Что сообщили нам британские журналисты?

Если не считать общих сведений о финском эксперименте (срок проведения – 2017–2018 годы, объем выборки – 2000 человек из числа безработных, сумма безусловной выплаты – 560 евро), суть заметки в The Guardian сводится к следующему.

1. Схема, реализуемая в эксперименте, строго говоря, не является безусловным базовым доходом. Эксперимент должен ответить лишь на узкий набор вопросов, касающихся стимулов и административных расходов.

2. Выплаты в рамках эксперимента закончатся в следующем январе. Это не новость, а просто повторение общих сведений о плане эксперимента.

3. Правительство отклонило заявку на дополнительное финансирование, поступившую от Агентства социального страхования (Kela), целью которой было расширить пилотную группу в этом году за счет занятых граждан. Зачем нужно такое расширение, на что же именно рабочая группа собиралась потратить дополнительное время и деньги, в заметке не сообщается.

4. Правительство Финляндии принимает меры по реформированию системы социального обеспечения, не вписывающиеся в логику базового дохода. Это действительно так – в начале этого года вступил в силу инициированный правительством закон о так называемой активной модели (aktiivimalli) выплаты пособия по безработице. Суть ее в том, что если получатель пособия не будет в течение некоторого времени отрабатывать определенное количество часов по трудовым договорам (в порядке разовой или частичной занятости) и не будет участвовать в мероприятиях службы занятости по переподготовке, то размеры его пособия будут снижаться на определенную (не очень большую) сумму. Но принятие таких мер само по себе не означает отказа от базового дохода, так как они явно носят характер временной подпорки для испытывающей трудности системы социального обеспечения.

Теперь перейдем к публикации BBC. Содержащаяся в ней новая информация сводится к следующему: исследовательская группа «запросила 40–70 млн евро дополнительных денег для выплаты базового дохода группе работающих финнов, чтобы не ограничивать эксперимент 2000 безработных». То есть исследователи хотели бы проверить, в какой степени базовый доход может порождать у работающих стремление к дауншифтингу – полному отказу от работы и переходу к жизни на пособие. С чисто научной точки зрения это важный и интересный вопрос. Но правительство учитывает не только научные аргументы.

Кстати, можно понять, почему расширение эксперимента потребовало весьма больших сумм. Дело в том, что для безработных безусловная выплата заменяет несколько условных пособий – то есть бюджет экономит по крайней мере часть того, что выплачивает в виде базового дохода. Работающие же люди будут получать его вместе с зарплатой, и расходы бюджета ничем не будут компенсированы. Это в чистом виде налоговая льгота. И дороговизна расширения эксперимента – проявление системного и целостного характера реформы по введению базового дохода, о чем мы говорили выше.

Подведем итоги

Итак, правительство Финляндии не прекращает эксперимент с базовым доходом (да и не смогло бы этого сделать). Оно отказало организаторам эксперимента в его расширении и решило закончить его в запланированные сроки. Но «расширение», о котором шла речь, – это расширение исследовательской программы, а не расширение системы базового дохода – последнее просто невозможно без системной реформы. Иными словами, правительство заявило: мы считаем, что эмпирических данных, которые мы получим в результате запланированного исследования, будет достаточно для принятия политического решения.

У организации, проводящей исследование, и правительства – разные стимулы. Понятно, что у исследователей всегда есть вопросы, которые они хотели бы поизучать (и получить на это финансирование).

У правительства же ситуация другая. Надо иметь в виду, что 14 апреля 2019 года в Финляндии пройдут парламентские выборы. Это значит, что будет сформировано новое правительство. По плану эксперимент с базовым доходом продлится до конца 2018 года. И что, нынешнее правительство начнет серьезную реформу бюджетной системы и социальной сферы за три с половиной месяца до выборов? Это совершенно нереально. Да и не смогут правительственные партии договориться о такой реформе за столь короткий срок. Продлить эксперимент? А какой в этом смысл для уходящего правительства и представленных в нем партий? Это не принесет им никакой пользы. Другое дело – готовые результаты завершенного двухлетнего эксперимента. Их можно будет использовать по меньшей мере в предвыборной риторике, а саму идею базового дохода задействовать для политического позиционирования (учитывая достаточно большую популярность этой идеи среди избирателей).

Поэтому отказ от продолжения и расширения эксперимента сейчас для правительства вполне оправдан. Он может быть вообще не связан с отношением политических лидеров к идее базового дохода и к альтернативным идеям реформы системы социального обеспечения. Делать далеко идущие выводы о судьбе этой идеи на основе одного лишь этого факта крайне опрометчиво.

Зато в такой политической ситуации очень удобно проводить простые по замыслу и быстрые по реализации «кавалерийские атаки» на закостеневшую систему социального обеспечения – вроде упоминавшейся выше «активной модели» пособия по безработице. Толку от таких наскоков, естественно, мало.

И последнее. Как я постарался показать выше, шумиха последних дней по поводу «отказа Финляндии от базового дохода» – типичный пример бури в стакане воды: довольно рядовое, по сути дела, рутинное событие (отказ правительства удовлетворить заявку на дополнительный исследовательский грант) породило лавину радикальных суждений в прессе и среди широкой публики, в основном ложных и ни на чем не основанных. Причем повод для этой шумихи, если рассматривать дело спокойно и рационально, весьма незначительный. Речь идет о совершенно локальном событии (я бы даже сказал, несобытии). Как так получается, что из этого раздувается чуть ли не мировая сенсация?

Причина – ажиотажный интерес к идее базового дохода. И этот ажиотаж порожден уникальным стечением обстоятельств. Вековая мечта о «халяве» соединилась с одним из главных иррациональных страхов наших дней – ужасом перед «восстанием машин», боязнью, что «роботы всех вытеснят». Добавьте к этому многократно тиражируемые (и ни на чем не основанные) высказывания знаменитостей о том, что базовый доход есть спасение от этого ужаса, – и вот вам готовый преобразователь мух в слонов.

К счастью, ажиотаж никогда не бывает долгим.

📢 Администраторам каналов с эмигрантской тематикой 📢

Группой инициативных товарищей создан тематический чат для администраторов каналов об эмиграции и жизни в разных странах мира.

Цель - обмен опытом и координация усилий для распространения полезной информации и добра во всем мире. Есть желание вступить в группу - используйте бот для обратной связи @ExpatSuppBot