Позиция РСПП по вопросу о введении экологического налога (проект)
По результатам совещания у Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации – Министра финансов Российской Федерации А.Г. Силуанова, состоявшегося 4 сентября 2018 г., принято решение об одобрении основных подходов к подготовке проекта федерального закона, предусматривающего включение в Налоговый кодекс Российской Федерации платежей, имеющих квазиналоговый характер, в том числе платы за негативное воздействие на окружающую среду, экологического и утилизационного сборов.
Вместе с тем, по мнению Российского союза промышленников и предпринимателей, такой подход не отвечает задачам охраны окружающей среды и, выдвигая на передний план задачу повышения фискальной дисциплины, оказывается слабо проработанным и несбалансированным, игнорирует стимулирующий и компенсационный характер публичных экологических платежей, снижая эффективность природоохранной политики государства в среднесрочной перспективе.
В качестве основного аргумента в поддержку введения экологического налога взамен платы за негативное воздействие на окружающую среду разработчиками законопроекта предлагается тезис о низкой эффективности взимания существующих природоохранных платежей и о возможности увеличения поступлений в бюджетную систему Российской Федерации даже при соблюдении принципа фискальной нейтральности «за счет улучшения качества администрирования, то есть возможности применения мер налоговой, административной и уголовной ответственности, способов обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов, механизма принудительного и бесспорного взыскания».
Представляется, что указанный тезис не в полной мере соответствует действительности.
Так, сокращение объемов поступающих в бюджетную систему Российской Федерации по статье«плата за негативное воздействие на окружающую среду» средств является следствием реализации крупнейшими промышленными предприятиями страны масштабных инвестиционных программ, направленных на модернизацию существующих и создание принципиально новых производственных мощностей, позволивших значительно (а в ряде случаев – на порядки) сократить уровень негативного воздействия на окружающую среду.
Существенное влияние на объем средств, вносимых природопользователями в качестве платы за негативное воздействие на окружающую среду, оказывает и общая добросовестность хозяйствующих субъектов: работа в строгом соответствии с установленными разрешительной документацией в области охраны окружающей среды условиями позволяет избегать применения повышающих коэффициентов к такой плате.
В связи с этим указание на то, что неэффективное администрирование природоохранных платежей является ключевымфактором снижения объемов соответствующих поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, некорректно.
В материалах, предложенных для обоснования целесообразности перевода платы за негативное воздействие в статус налога, отсутствует какая-либо информация или статистические данные, подтверждающие тезис об имеющих хоть сколько-то массовый характер прецедентах уклонения природопользователей от внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Анализ существующих информационно-правовых систем также не позволяет обнаружить множества судебных дел по данному вопросу, а большая часть разбирательств по вопросам платы за загрязнение окружающей среды связана с оспариванием правомерности начисления платы за негативное воздействие на окружающую среду, в том числе с применением повышающих коэффициентов, и вопросами возмещения ущерба, причиненного окружающей среде в результате осуществления хозяйственной деятельности, чтопредставляется вполне закономерным, учитывая сложность и неоднозначность природоохранного законодательства в данной части.
Таким образом, предлагаемый подход оказывается более чем спорным – ведь фактически разработчики законопроекта предлагают рассматривать в качестве уклонения от уплаты природоохранных платежей законную (и, как показывают многочисленные решения судебных инстанций, зачастую вполне обоснованную) защиту имущественных интересов собственников предприятий, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, а вместо создания условий, которые позволяли бы обеспечить баланс интересов сторон и упрощения правил администрирования этих платежейпредлагается «стимулировать» хозяйствующих субъектов угрозой привлечения к уголовной ответственности или применением других репрессивных механизмов за неуплату таковых.
Иных мер по «улучшению качества администрирования» законопроект не содержит.
С процедурной точки зрения введение экологического налога предполагает не упрощение фискального администрирования по сравнению с существующей схемой взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, а его усложнение.
Помимо налогоплательщика и администратора (налогового органа) предусматривается участие в процедурах администрирования налога дополнительного субъекта – природоохранного органа, подтверждающего достоверность представленных в налоговой декларации данных о фактических уровнях негативного воздействия на окружающую среду.
В связи с указанным неясно, за счет каких резервов предполагается достичь эффекта улучшения администрирования при передаче полномочий по взиманию экологического налога налоговым органам, при том, что объем его начисления будет целиком и полностью зависеть от позиции иного федерального органа исполнительной власти – Росприроднадзора, к компетенции которого будут относиться любые содержательные решения, начиная от проверки и подтверждения фактического объема эмиссии загрязняющих веществ в окружающую среду, назначения (или подтверждения правомочности назначения) повышающих/понижающих коэффициентов, определения иных особенностей расчета налогооблагаемой базы для конкретного плательщика, например, при необходимости зачёта в сумму налога расходов на проведение природоохранных мероприятий и т.п.
Учитывая изложенное, легко прогнозировать, что достижение эффекта «улучшения администрирования» (повышения собираемости) будет осуществляться за счет фактически единственно доступного инструмента – усиления административного давления, усложнения процедур применения понижающих коэффициентов (вычетов) и зачета природоохранных мероприятий в счет уплаты налога, развития практики уголовного преследования предпринимателей в связи с неуплатой экологического налога, что существенно ухудшит правовое положение хозяйствующих субъектов и состояние инвестиционного климата в стране.
Таким образом, даже несмотря на декларируемый принцип фискальной нейтральности, предложенный подход создает существенные риски, в том числе, и для добросовестных природопользователей.
Конфликт интересов, порождаемый противоречием между задачей сокращения объемов негативного воздействия на окружающую среду, неизбежно влекущего за собой сокращение «налоговой базы», и задачей повышения (или, по меньшей мере, поддержания заданного уровня) собираемости экологического налога, будет приводить к дальнейшему снижению регулятивной функции экологических платежей, сокращать возможности для снижения налоговой базы за счет реализации природоохранных мероприятий, создавать новые противоречия в природоохранном законодательстве.
Отдельные шаги в этом направлении предусмотрены уже непосредственно законопроектом: так, даже при ведении предприятиями максимально активной политики по снижению негативного воздействия на окружающую среду предельная величина налогового вычета по экологическому налогу не сможет превысить 70% от исчисленной за налоговый период суммы налога.
Такой подход плохо коррелирует с декларируемым переходом на принципы технологического нормирования на основе наилучших доступных технологий, в рамках которого, начиная с 2019 года,значительному числу компаний предстоит осуществить масштабные природоохранные расходы в связи с реализацией программ повышения собственной экологической эффективности.
Более того, проводимой природоохранной реформой предусмотрено введение с 1 января 2020 года новых повышающих 25- и 100-кратных коэффициентов к плате за негативное воздействие на окружающую среду, применение которых одновременно с использованием мер обеспечения исполнения обязанностей, предусмотренных налоговым законодательством Российской Федерации, создает риски дестабилизации работы крупнейших промышленных предприятий и экономики страны в целом.
Помимо этого, крен в сторону фискальной составляющей публичных природоохранных платежей поставит под вопрос возможность реализации целого ряда обсуждаемых в настоящее время инициатив по реформированию законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, поскольку эти инициативы оказывают непосредственное влияние на налоговую базу и иные параметры доходов бюджетной системы Российской Федерации по статье экологического налога.
К таким инициативам могут быть отнесены, к примеру, проект федерального закона, предусматривающий исключение обязательного регулирования процессов обращения со вскрышными и вмещающими горными породами, относящимися к отходам V класса опасности, разработанный в соответствии с абзацем третьим подпункта «и» пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания Государственного совета по вопросу «Об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений», состоявшегося 27 декабря 2016 года, проект федерального закона, направленный на совершенствование порядка уплаты авансовых платежей по плате за негативное воздействие с целью исключения условий для формирования существенных переплат природопользователей, и ряд других инициатив.
Наконец, принятие предлагаемых изменений в налоговое законодательство Российской Федерации может привести к утрате возможности использования наработанных в ходе многолетней правоприменительной практики решений, обеспечивающих баланс интересов сторон при урегулировании имущественных споров по вопросам загрязнения окружающей среды. Так, согласно Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 г. № 284-О, плата за негативное воздействие на окружающую среду носит компенсационный характер, обеспечивая реализацию принципа «загрязнитель платит».
В результате применения такого подхода предприятие, вносящее в установленном порядке плату за негативное воздействие, оказывается защищенным от требований покрыть экологический ущерб в полном объеме негативного воздействия, как это предусмотрено, к примеру, пунктом 12 Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утвержденной приказом Минприроды России от 13 апреля 2009 г. № 87, в соответствии с которым сумма внесенной платы за негативное воздействие на окружающую среду уменьшает размер исчисленного водным объектам экологического вреда.
В силу того, что в соответствии с пунктом 8 Налогового кодекса Российской Федерации налог представляет собой индивидуально безвозмездный платеж, перевод платы за негативное воздействие на окружающую среду в статус экологического налога сделает невозможной прямую трансляцию описанного выше принципа в документы природоохранного законодательства.
Таким образом, у природоохранных органов возникнет право требовать возмещения вреда окружающей среде в полном объеме оказанного воздействия без учета уплаченного налога.
Принимая во внимание заложенную постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2017 г. № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде» возможность предъявления исков о причинении вреда окружающей среде в результате осуществления, в том числе, и разрешенной деятельности, такой подход приведет к многократному ухудшению положения предпринимателей, увеличению финансовой и административной нагрузки на бизнес, снижению инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности отечественной экономики.
В заключение следует отметить, что вопрос о возможности отнесения платежей за негативное воздействие к категории налоговых обязательств уже исследовался в ходе подготовки упомянутого Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 г. № 284-О «По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и статьи 7 Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации».
По результатам рассмотрения указанного вопроса признано, что «платежи за негативное воздействие на окружающую среду не обладают рядом признаков, присущих налоговому обязательству в его конституционно-правовом смысле, как он определен Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 11 ноября 1997 года, и, следовательно, не включаются в систему налогов».
Схожие возражения имеются и относительно перевода в статус налога экологического сбора, условияуплаты которого установлены законодательством Российской Федерации в области обращения с отходами производства и потребления.
С точки зрения государственной политики в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности приоритетным способом реализации расширенной ответственности производителей и импортеров (обязанности по утилизации отходов от использования выпущенных ими в обращение товаров) является ее самостоятельное исполнение, предусматривающее прямые инвестиции в создание инфраструктуры сбора, сортировки и утилизации отходов от использования товаров и упаковки или заключение договоров на оказание услуг по утилизации с действующими на рынке предприятиями, т.е. формирование производителями и импортерами различных товаров постоянно растущего платежеспособного спроса на услуги отрасли по утилизации отходов.
Исходя из логики закона, уплата экологического сбора в бюджетную систему Российской Федерации является лишь альтернативным способомреализации расширенной ответственности производителя в том случае, когда бизнес не имеет возможности исполнить ее самостоятельно.
Включение экологического сбора в Налоговый кодекс Российской Федерации исказит целеполагание природоохранного законодательства и, установив безальтернативный налоговый платеж, лишит предприятия законодательно предусмотренной возможности самостоятельного исполнения расширенной ответственности.
Кроме того, принятие соответствующего решения может привести к целому ряду значимых негативных последствий для бизнеса, среди которых:
• разрыв ранее заключенных контрактов между производителями (импортерами) и переработчиками по внедрению раздельного сбора и переработке отходов;
• ликвидация существующего досудебного механизма уточнения поданных форм отчетности по исполнению обязательств по утилизации;
• существенное усиление административного прессинга и ужесточение ответственности за невнесение соответствующих платежей, вплоть до уголовной.
В свою очередь, в отношении предложения о переводе утилизационного сбора в статус экологического налога следует отметить, что назначение такого «маневра» остается неясным – ведь и сегодня администрирование соответствующего платежа в отношении объектов, выпущенных на территории Российской Федерации, либо объектов, в отношении которых утилизационный сбор ранее не был уплачен, обеспечивается ФНС России и таким образом отсутствуют какие-либо предпосылки для повышения собираемости за счет смены уполномоченного администратора.
Кроме того, как и в случаях с институтами платы за негативное воздействие на окружающую среду и экологического сбора, механизм утилизационного сбора содержит компенсаторный элемент, обеспечивающий возмещение затрат организаций и индивидуальных предпринимателей, связанных с осуществлением ими деятельности по обращению с отходами, образовавшимися в результате утраты транспортными средствами, в отношении которых уплачен утилизационный сбор, своих потребительских свойств.
Учитывая изложенное, Российский союз промышленников и предпринимателей считает нецелесообразным продолжение работы над проектом федерального закона, предусматривающим включение предусмотренных законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды публичных платежей, в том числе платы за негативное воздействие на окружающую среду, экологического и утилизационного сборов, в Налоговый кодекс Российской Федерации.