Почему в Москве такая странная система власти, отторгающая горожан? Часть 3

Часть 3. Нельзя просто так взять и провести муниципальные выборы.

(В конце бонусом мой главный вывод из этого исследования.)

Осенью 1993 года президент Ельцин разгоняет советы, принимает Конституцию и начинает декретами вводить её в жизнь. В Конституции прописано МСУ, оно-то и должно заменить ликвидированные городские, районные и сельские советы. В октябре-декабре Ельцин один за другим издаёт указы о создании системы МСУ в Российской Федерации и проведении муниципальных выборов до июня 1994 года.

Лужков верен своему президенту, но создавать у себя на территории ещё какие-то местные органы власти не хочет, поэтому запускает двойную игру. Одной рукой он будет делать вид, что пытается организовать выборы в местные органы власти, а другой саботировать их. Следите за руками.

В январе Лужков издаёт распоряжение «Об этапах и сроках проведения реформы местного самоуправления в городе Москве», которое предполагает муниципальные выборы. Но в мае Мосгордума (которая к этому моменту уже в кармане у Лужкова, см. Часть 2) принимает постановление, согласно которому роль органов МСУ должны выполнять сама Мосгордума, мэр и Правительство Москвы. Так что муниципальные выборы становятся не нужны, ведь местные органы власти уже избраны.

Положение о двойном статусе Мосгордумы и Правительства Москвы закрепляется с принятием Устава Москвы в 1995 году. Такое совмещение государственных и муниципальных органов прямо запрещено Статьёй 12 Конституции, но кому какое дело. В то же время в Статье 5 Устава было записано, что «система органов самоуправления законодательно закрепляется по мере формирования социально-экономических, финансовых и организационных предпосылок».

Что означают эти слова? Что нельзя просто так взять и провести муниципальные выборы — мэр должен проконтролировать, чтобы народ не навыбирал кого попало. А для этого нужно сначала создать систему подконтрольные местных администраций и избирательных комиссий при них. К чему Лужков (руками Петрова) и приступает.

В 1996 году Мосгордума принимает закон о районных Управах, которые должны состоять из администрации, избираемого районного собрания и главы Управы, которого избирают члены собрания (советники) по представлению мэра. Главы Управ заменяют супрефектов, сама Управа становится органом власти района, который «осуществляет функции органа местного самоуправления по вопросам местного значения, за исключением вопросов, отнесенных законодательством города Москвы к компетенции городского(местного) самоуправления».

Значит, пройдут наконец муниципальные выборы в Москве, пусть и в такие полумуниципальные органы? Не так быстро, зачем спешить, думает Лужков и просто не назначает их.

Летом 1997 года президент Ельцин своим Указом № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» снова запускает импульс муниципальной реформы в регионы, которые не торопятся развивать у себя МСУ. 

Лужков не спорит с президентом и готовит почву. В 1997 году под влиянием Лужкова Госдума дополняет ФЗ об МСУ специальными нормами о городах федерального значения. Здесь появляется знаменитая формулировка: во имя «сохранения единства городского хозяйства» Москва получила право самостоятельно определять, какие функции передавать органам самоуправления в районах, а какие оставлять в руках городских органов власти.

Вот теперь можно и выборы проводить. Первые в постсоветской Москве местные выборы назначаются на 14 декабря 1997 года, то есть с задержкой в 3,5 года. В большинстве районов был один многомандатный округ на всю территорию. В Ясенево, например, образован один 18-мандатный округ. Всего на 1444 места баллотировался 4041 кандидат. 25 кандидатов выдвинуты ТОС, 77 — партиями и движениями (39 от ЛДПР), 18 — неполитическими общественными организациями. Остальные — самовыдвиженцы. Явка варьировалась по районам от 22% до 55%.

Первых советников районных Управ избирали на два года. Второй созыв в 1999 году — уже на четыре. На вторых выборах избрали всего 1183/1443 советника. Остальные мандаты остались незамещёнными, потому что кандидаты получили меньше голосов избирателей, чем число голосов «против всех». Всего по Москве «против всех» проголосовало 893 448 человек, 21% от всех голосовавших.

Только худо-бедно Лужков с Петровым решили проблему МСУ, как в дело вмешиваются суды. В 2000 году Верховный суд признаёт, что некоторые статьи городских законов «О районной Управе в городе Москве» и «О финансовых ресурсах района в городе Москве» не соответствуют Конституции и федеральному законодательству (см. решение Верховного суда РФ от 06.10.2000 г. № 5-Г00-111). Трюк мэрии с полумуниципальными Управами не удался, придётся что-то придумывать.

И снова одной рукой Правительство Москвы в марте 2001 года утверждает амбициозную «Концепцию дальнейшего развития местного самоуправления в городе Москве», которая должны успокоить суды, пока другой рукой мэрия через МГД готовит закон №56. Согласно Концепции, Управы должны были отстегнуть от государственной власти и сделать органами МСУ, а главы управ тогда избирались бы на прямых выборах в каждом районе. Но в итоге в законе №56 отстёгивают муниципалитеты без полномочий, а районные Управы заменяют на управы районов — территориальные органы исполнительной власти, подчинённые мэрии. Этот закон и действует до сих пор. 

Понять суть московского закона об МСУ и всех этих трансформаций можно по такой детали из книги Андрея Бузина: «По информации одного из депутатов, на заседании комиссии московской город􏰀ской Думы по государственному строительству и местному самоуправлению один из советников районного собрания задал вице􏰀-премьеру правительства Москвы А.В. Петрову вопрос: сможет ли теперь орган местного самоуправления принять решение, куда поставить скамейку? Ответ был: не сможет».

Послесловие ко всем частям

Сейчас многим кажется, что существующая в Москве сверхцентрализованная система городской власти без МСУ является естественной и безальтернативной для такого мегаполиса. Однако исторически это не так. В действительности она сложилась не в результате мудрого управленческого дизайна или истории проб и ошибок, а в результате конкретной политической борьбы, в которой всё выиграл один игрок. 

Из этого есть один крайне важный практический вывод, к которому я пришёл по результату всего исследования: вопрос «как должна выглядеть другая система городского управления в Москве?» лукав, потому что сейчас любое теоретическое предложение в ответ будет звучать неубедительно из-за гегемонии победившей авторитарной модели. Это означает, что другой дизайн городской власти нужно искать не только и не столько в априорных рассуждениях, но в первую очередь в реальной борьбе за власть. Не надо ждать, когда полномочия МСУ станут достаточно богатыми, чтобы обратить внимание на местные органы. Наоборот, сначала в МСУ придёт много сильных политиков, а потом у него появятся полномочия.