Почему Россия не Китай? Все дело в местных чиновниках
https://t.me/publicfree
Формально Китай не федерация. Но бюджетная и налоговая политика часто обозначается как «федерализм, сохраняющий рынок»
До самого последнего времени Китай вызывал у многих российских антизападников чувство черной зависти – опыт юго-восточного соседа воспринимался ими как несбывшаяся мечта. Устойчиво высокий экономический рост в сочетании со стабильностью авторитарного режима и расширяющимся внешнеполитическим влиянием выглядит в глазах многих синофилов (поклонников Китая) как недосягаемый образец для подражания. Но поиски ответов на вопрос о том, почему у Китая получилось (а у России нет), чаще всего связываются то с характеристиками лидеров («хороший» Дэн Сяопин vs. «плохие» Горбачев и Ельцин), то с мистической спецификой китайской истории и культуры, то с различием экономической структуры (поздняя индустриализация Китая на фоне «нефтяного проклятия» России). Такие объяснения удобны диванным мыслителям, неизбежно приводя их к одному из выводов – либо что Россия, в отличие от Китая, все равно обречена на поражения, либо что России просто не повезло.
Кардинально иное объяснение причин достижений Китая и неудач России за последние десятилетия представляют работающие в Германии исследователи Александр Либман и Михаэль Рохлиц в книге с характерным названием «Федерализм в Китае и России: история успеха или история провала?», недавно опубликованной британским издательством Edward Elgar. Либман, профессор кафедры социологии Мюнхенского университета (где некогда читал свои знаменитые лекции Макс Вебер), начинал свою профессиональную карьеру в России и опубликовал немало вызвавших резонанс научных работ, посвященных анализу российской политики. Рохлиц – профессор экономики в Бременском университете, специализируется на изучении как России, так и Китая.
Авторы книги отвергают детерминистские и волюнтаристские подходы и вместо этого обращают внимание на те механизмы управления регионами и муниципалитетами, которые выстраивали российские и китайские власти, и на те стимулы, которые центральные правительства создавали для поведения чиновников на местах. Либман и Рохлиц показывают, что, хотя на первый взгляд эти механизмы в России и Китае отчасти схожи, их многочисленные различия оказывают сильное воздействие на траектории развития обеих стран.
Формально Китай, в отличие от России, не является федеративным государством. Тем не менее, бюджетная и налоговая политика, проводимая в Китае в последние десятилетия, часто обозначается как «федерализм, сохраняющий рынок» (market-preserving federalism). Она направлена на то, чтобы стимулировать ускоренные темпы экономического рост в провинциях, позволяя региональным и местным властям сохранять в своих руках тем больше денег, чем больше они оказываются способны заработать. Кроме того, центральное правительство в Китае делегировало властям провинций широкие полномочия по регулированию экономики на местах, тем самым создавая условия для конкуренции между регионами и муниципалитетами за привлечение ресурсов.
В России политика Кремля, направленная в 2000-е годы на преодоление стихийной децентрализации 1990-х, привела к тому, что налоговая политика и регулирование экономики оказались полностью под контролем федеральных властей, а стимулы для экономического роста и развития на местах оказались подменены стимулами к получению федеральных субсидий и явных либо скрытых трансфертов, которые, в свою очередь, во многом оказываются зависящими от политической лояльности региональных лидеров. И, хотя китайская практика отнюдь не оптимальна (в частности, она поощряет протекционизм со стороны провинций, препятствуя тем самым росту экономики), в целом ее плюсы по сравнению с российской моделью неоспоримы.
Другое важное отличие субнационального управления в России и Китае кроется в системе назначений на руководящие посты. Да, неформальные связи, клиентелизм и фаворитизм играют важную роль в карьере чиновничества в обеих странах. Но работа китайских чиновников прежде всего ориентирована на достижение ряда формализованных показателей, которые по большей части связаны с обеспечением экономического роста на вверенной их попечению территории. Те, кто не добивается этих целей, теряют свои посты. Для российских руководителей на местах главным условием выживаемости является способность любой ценой добиваться нужных Кремлю результатов на выборах. Соответственно, стимулы у китайских и российских чиновников кардинально отличаются: первым для успеха надо развивать инфраструктуру экономики, а вторым – поддерживать инфраструктуру «управляемого» голосования. Карьерная мобильность китайских чиновников предполагает конкуренцию между ними за продвижение «вверх», и это снижает опасность фальсификаций отчетности на местах – местного руководителя, занимающегося приписками, разоблачат его же коллеги. Другой инструмент карьерной мобильности в Китае – горизонтальное перемещение чиновников из одних провинций в другие – в российских регионах распространен намного меньше. Наконец, ограничение сроков полномочий чиновников на местах, не позволяющее им бесконечно долго занимать одни и те же посты, и их безусловный выход на пенсию по достижении 65-летнего возраста также стимулируют повышение качества субнационального управления в Китае.
В силу этих различий складывающиеся в китайских провинциях и российских регионах локальные режимы также отличаются друг от друга, как небо от земли. Главная цель деятельности российских чиновников на местах и связанных с ними представителей бизнеса – присвоение ренты независимо от того, насколько успешно развивается территория, которой они управляют. И, хотя схожие мотивы присущи и их китайским коллегам, основной стимул деятельности китайцев – обеспечение развития территорий на основе экономического роста; ведь именно успешное развитие, помимо прочего, создает им возможности и для более масштабного личного обогащения.
Другие различия механизмов управления в регионах связаны с инструментами централизованного контроля за действиями чиновников. В Китае эти функции обеспечивают партийные комитеты и их руководители на местах, в России же их выполняют многочисленные силовые ведомства, в ходе централизации 2000-х годов увеличившие свою автономию по отношению к субнациональным руководителям. Либман и Рохлиц подчеркивают, что, хотя оба инструмента контроля далеко не идеальны, но российские контрольные органы глубоко поражены «палочной» системой отчетности и избыточной плотностью регулирования, создающей условия для произвольного применения норм, которое грозит убить любую инициативу на местах.
Есть ли у России шансы повысить эффективность субнационального управления, пойдя по пути китайских товарищей? По мнению Либмана и Рохлица, шансы на такое развитие событий крайне невелики. Скорее, по их мнению, происходит нечто противоположное – Китай под воздействием Си Цзиньпина начинает все в большей мере внедрять у себя худшие практики субнационального управления, присущие России. Например, централизованная кампания по борьбе с коррупцией на местах, развернутая в Китае в последние годы, на самом деле наносит ущерб развитию территорий, подрывая стимулы и повышая риски для чиновников быть подвергнутыми произвольному наказанию. Впрочем, это неудивительно: за изменениями институтов и стимулов в обеих государствах в первую очередь стоят интересы их лидеров по укреплению личной власти. В России перспективы развития страны уже давно принесены в жертву этим интересам. Будущее покажет, насколько далеко по этому пути сможет пойти Китай.
Профессор Европейского университета в Санкт-Петербурге и Университета Хельсинки
https://republic.ru/posts/96700