Part2

МЕЖІ ГЛОБАЛЬНОГО

Більше ніж 75 років після поспіль Другої світової війни в напрямку глобальних підходів, оптимізм, який оживляв підтримку цих інституцій, поступився місцем більш тверезій реальності. Архітектура глобального управління розширилася, але воно не стало ефективнішим. Глобальний порядок мав створювати колективну силу: країни, працюючи разом, могли робити більше і збільшувати ресурси. На практиці ж це створювало шари бюрократії, які відволікали ресурси від вирішення поточних проблем. Відданість процесу замінила увагу до результатів.

Боротьба зі зміною клімату здійснюється переважно через глобальні, багатосторонні рамки вже понад три десятиліття під егідою ООН. Незважаючи на постійні попередження про екзистенційну загрозу зміни клімату, глобальні викиди вуглекислого газу досягли найвищого рівня за всю історію у 2025 році. Усі країни G-20 відхиляються від досягнення мети Паризької угоди 2015 року щодо обмеження глобального потепління нижче двох градусів Цельсія до кінця століття. Глобальний підхід до скорочення викидів вуглецю явно не працює.

У сфері прав людини багатосторонні відповіді надто часто виявлялися неефективними або контрпродуктивними. Готовність міжнародних інституцій, особливо ООН, розглядати авторитарні режими як легітимних учасників, захистила ці країни від докорів і осуду. Ніде цей провал не проявляється так помітно, як у Раді ООН з прав людини, яку регулярно залучають одні з найгірших порушників прав людини у світі. Поки рада приймає резолюції та проводить діалоги, Іран безкарно вбиває і ув'язнює цивільних, а Китай піддає уйгурських мусульман жорстокому режиму свавільного затримання та спостереження. Багатосторонні механізми прав людини часто захищали винних, а не стримували їх.

У розвитку все більш амбітні, але абстрактні порядки денні, просувані міжнародними інституціями, часто ігнорують соціально-економічні умови, які визначають, чи дійсно допомога працює. Незважаючи на значну різницю у спроможності держав і місцевих обставинах, ініціативи, такі як Цілі сталого розвитку ООН, базуються на припущенні, що «всі країни та всі зацікавлені сторони» можуть досягти будь-яких результатів — від припинення епідемії СНІДу до викорінення крайньої бідності до 2030 року. Проте сотні мільйонів людей досі не мають надійного доступу до електроенергії, продовольча небезпека погіршилася, а водний дефіцит продовжує посилюватися у багатьох регіонах. Хоча Організація Об'єднаних Націй підкреслює глобальне зниження бідності між 1990 і 2015 роками, вона також визнає, що значна частка населення світу залишатиметься бідною далеко після 2030 року. Подібним чином Світовий банк визнає, що прогрес у зменшенні бідності застопорився, і що за нинішніх темпів підняти всіх понад навіть скромний поріг приблизно шість доларів на день займе понад століття. Незрозуміло, як повторне зобов'язання до тих самих глобальних процесів, таких як додаткові саміти та посилена міжнародна координація, призведе до кращих результатів.

Вирішення недоліків глобальних інституцій — це національна держава.

Після Холодної війни широко вважалося, що вільна торгівля полегшить глобальну бідність. Ліберальна торгівля підняла б усі човни, а наднаціональний регулятор — СОТ — забезпечив би постійне зростання припливу. Проте на практиці СОТ мала труднощі з тим, щоб зробити торгівлю справді вільною. Постійні спотворення, такі як субсидії Китаю та недобросовісні торговельні практики, а також Спільна сільськогосподарська політика ЄС (яка захищає європейських виробників субсидіями та ціновою підтримкою), підкреслюють нездатність СОТ стримати вкорінений протекціонізм. Ці слабкості посилюються тим, що СОТ не змогла чітко розрізнити державні та приватні компанії, що найбільш помітне у справах, пов'язаних із Китаєм, де межа між державою та ринком розмита.

Міграція стала центральною точкою напруги у зіткненні глобальних і національних підходів. Мігранти дедалі частіше намагаються в'їхати в країни як шукачі притулку, навіть якщо їхні мотиви здебільшого економічні. Ця динаміка напружила системи надання притулку та сколихнула політику багатьох країн, що приймають. Однак замість того, щоб ставити питання, чи працює система так, як задумано, її захисники закликають до збільшення фінансування Офісу Верховного комісара ООН у справах біженців, посилюючи модель, яка розширює гуманітарне управління, не вирішуючи основних причин переміщення.

У сфері нерозповсюдження та прямих загроз США та їхнім союзникам глобальні підходи неодноразово зазнавали невдачі. Десятиліттями ООН, інші багатосторонні організації та тимчасові коаліції покладалися на дипломатію, інспекції та економічний тиск, щоб стримати ядерні амбіції таких держав, як Іран і Північна Корея. В обох випадках угоди та резолюції ООН часом уповільнювали окремі аспекти цих програм, але не зупиняли їхній основний імпульс.

В Ірані Спільний всеосяжний план дій тимчасово обмежив елементи ядерної програми країни, не демонтуючи її можливості збагачення чи інфраструктуру, необхідну для відновлення прогресу. У Північній Кореї послідовні угоди, переговори та санкції не завадили Пхеньяну просувати свої ядерні та балістичні ракетні програми, що дозволило йому перетнути ядерний поріг. В обох випадках режими використовували переговори, щоб виграти час, допомогу або легітимність, продовжуючи розширювати свої можливості. Суттєве порушення ядерної траєкторії Ірану відбулося лише через прямі військові дії США та Ізраїлю — заходи, які неминуче викликали міжнародне засудження — тоді як відсутність порівнянного застосування щодо Північної Кореї дозволила Пхеньяну стати де-факто ядерною державою. Разом ці випадки свідчать, що наполягання на багатосторонньому консенсусі та глобальному схваленні не запобігло розповсюдженню і часто дозволяло цьому, надаючи пріоритет процесу над результатами.

У цих та інших сферах багато лідерів, які стикаються з нинішніми каскадними кризами, стикаються з однаковим діагнозом: надто мало глобальної співпраці. Замість того, щоб розглядати альтернативні підходи, прихильники глобальної системи наполягають, що очевидним рішенням є зміцнення існуючих інституцій, надаючи їм більше повноважень, фінансування та зусиль.

У сфері економічної політики звіт МВФ 2023 року попереджав, що геоекономічна фрагментація підриває спільні цілі, і стверджував, що відновлення довіри вимагає «надійної глобальної фінансової системи безпеки з добре забезпеченим МВФ у центрі». Однак ця логіка поєднує координацію з інституційною централізацією, ігноруючи межі централізованої влади. Такий самий рефлекс проявляється і в безпеці, часто за рахунок інтересів США. Зі зростанням конфліктів заклики до відновлення колективної безпеки зосереджуються на зміцненні Ради Безпеки ООН, незважаючи на десятиліття паралічу, спричиненого політизованим використанням вето та суперництвам великих держав. Від Сирії до України і Гази — глухий кут у ООН не стримував агресію і не захищав союзників США, змушуючи Вашингтон покладатися на тимчасові коаліції та односторонні дії. Глобальні механізми безпеки часто не захищають американські інтереси, але багато політиків стверджують, що їм просто потрібно надати їм додаткові повноваження.

Схожа тенденція характеризує кліматичну політику. Пропущені цілі призвели до вимог більш амбітних обіцянок і фінансування замість серйозної переоцінки того, чи можуть консенсусні рамки дати результати на тлі різних національних пріоритетів. Ця тенденція повторюється і в глобальному здоров'ї, де невдачі, виявлені пандемією COVID-19, призвели до вимог посилити Всесвітню організацію охорони здоров'я, коли більш доцільний був контроль за роботою централізованих глобальних процесів у великих кризах.

Ці справи вказують на ширшу тенденцію: коли глобальні рамки працюють гірше, їхні прихильники відмовляються змінювати курс. Однак співпраця часто просувалася ефективніше завдяки регіональним домовленням, двостороннім угодам і політиці, узгодженій із можливостями окремих держав. Питання не в тому, чи потрібна співпраця — звісно, необхідна — а в тому, чи захищає повторне підкріплення одних і тих самих глобальних підходів життєво важливі інтереси, чи це просто помилка процесу на користь прогресу.

ТВЕРДОТІЛЬНА

Варто спробувати нову операційну систему. Виправлення недоліків глобальних інституцій — це не більша повага до них, а повернення до початку: національної держави. Підхід, заснований на державі, визнає, що саме держави, а не глобальні інституції, безпосередньо підзвітні громадянам. У демократіях уряди стикаються з політичними наслідками, коли зазнають невдачі, а ланцюг підзвітності слабшає, коли повноваження делегуються міжнародним організаціям. Держави також мають можливості вирішувати проблеми. Хоча світові органи можуть проводити дебати та вирішувати питання, влада фінансувати, регулювати та боротися належить суверенним урядам. Підхід, орієнтований на державу, таким чином зміцнює як підзвітність, так і ефективність.

Ефективна співпраця найкраще досягається через коаліції охочих, а не через рамки, які розподіляють владу між багатосторонніми форумами з різними інтересами. Колективні дії працюють, коли держави-учасниці погоджуються щодо засобів і цілей. Наполягання на тому, що прийняття рішень включає учасників із суперечливими цілями, часто призводить до паралічу, а не до прогресу. Підхід, заснований на державах, визнає, що співпрацю не можна передбачати, особливо з суперниками чи противниками, і що широкі, орієнтовані на консенсус домовленості навряд чи дадуть значущих результатів. Натомість вона надає пріоритет практичній співпраці між союзниками та партнерами через обмін розвідданими, скоординовану політику та спільні можливості, засновані на реальній владі, сумісних політичних системах і узгоджених національних інтересах.

Підхід, заснований на державі, також визнає, що час є вирішальним виміром успіху в будь-якій сфері політики. Коли країни опиняються в пастці тривалих багатосторонніх переговорів, час стає тягарем, відкладаючи дії, поки проблеми накопичуються. Глобальні процеси рухаються повільно, якщо взагалі рухаються. Штати дають кращі шанси діяти швидко, гнучко і досягати результатів.

Глобальне планування породжує великі цілі без механізмів реалізації.

Дії держав можуть бути ефективнішими, ніж дії глобальних органів у різних сферах. Розглянемо кліматичну політику. Підхід, заснований на державі, міг би краще узгодити кліматичні цілі з реаліями потреб країн у енергетичній безпеці, зростанні та технологічному розвитку. Нові енергетичні варіанти, такі як геотермальний і ядерний поділ і синтез, дозріють лише тоді, коли національні уряди нададуть регуляторну базу, фінансування, інфраструктуру та політичні зобов'язання для підтримки їхнього розвитку. Економічний історик Даніель Єргін писав на цих сторінках, що енергетичний перехід відбуватиметься по-різному в різних частинах світу, з різною швидкістю, з різноманітними сумішами палива та технологій, які формуються урядами, які прокладають власні шляхи. На практиці підхід, заснований на державі, до зміни клімату визнає, де справді знаходяться відповідальність, повноваження та спроможності.

Подібним чином держави повинні формувати міжнародний торговельний режим через свої дії, а не через підпорядкування багатостороннім організаціям. У світі різних економічних систем двосторонні та регіональні торговельні угоди пропонують більш практичний підхід до торговельного управління та стратегічних інтересів, ніж такі інституції, як СОТ. На відміну від багатосторонніх рамок, які потребують консенсусу між десятками країн, часто з несумісними економічними моделями, ці угоди дозволяють подібним державам вести переговори про правила, які з більшою ймовірністю будуть впроваджені та виконані. Торговельні угоди між інституційно сумісними партнерами працюватимуть краще, ніж універсальні режими, які намагаються запровадити спільні правила у принципово різних системах. У дедалі фрагментованій глобальній економіці ця модель пропонує реалістичний шлях уперед: інтеграція торгівлі між готовими, здатними та надійними партнерами замість правил найнижчого спільного знаменника, які не дисциплінують найспотвореніші практики.

У сфері глобального здоров'я однією з найуспішніших ініціатив Вашингтона був План надзвичайних ситуацій Президента для допомоги при СНІДі, запущений у 2003 році. Розроблена та реалізована Сполученими Штатами, державно-орієнтована програма здійснила сотні інвестицій, що призвело до суттєвого зниження рівня смертності та інфікувань, пов'язаних із ВІЛ/СНІДом, особливо в Африці. Її успіх продемонстрував ефективність цільової, базованої на даних допомозі, заснованої на національному лідерстві та підзвітності. Через роки адміністрація Обами неявно визнала цю реальність у своїй Глобальній програмі безпеки охорони здоров'я, яка наголошувала на конкретних державних зобов'язаннях щодо зміцнення національних потенціалів у сфері громадського здоров'я, а не на нових глобальних правилах. Її передумова полягала в тому, що лише сильні та спроможні державні інституції можуть впоратися з пандеміями. Ця ініціатива виконувала роль корекції до рамок під керівництвом ВООЗ, які встановлювали зобов'язання, але не призводили до сталих національних покращень.

У сфері оборони НАТО є гарним прикладом підходу, заснованого на державах. Хоча стаття 5 статуту НАТО зобов'язує союзників до спільної оборони, вона свідомо зберігає національний суверенітет: кожна держава зберігає контроль над своїми силами та повноваження вирішувати, як і коли їх використовувати. Альянс не замінює національні армії; Це залежить від них. Стримування походить від спроможності держав: якості, готовності та довіри до національних сил у поєднанні з політичною волею, що стоїть за ними. Спільна оборонна організація працює тому, що вона узгоджує державні можливості для спільної мети.

Окрім формальних альянсів, менші, спеціально створені коаліції часто виявлялися ефективнішими за універсальні рамки у протидії конкретним загрозам. Серед них — угода AUKUS між Сполученими Штатами, Великою Британією та Австралією щодо стримування Китаю в Індо-Тихоокеанському регіоні, а також двостороння співпраця між Японією та Сполученими Штатами. Ці угоди працюють, бо мають підтримку та напрямок Сполучених Штатів. Розглянемо, наприклад, той факт, що американська допомога була життєво важливою для порятунку України від повного російського завоювання. Росію не стримували глобальні інституції чи універсальні норми від вторгнення в Україну, але її стримували передачі озброєнь НАТО та постійна військова підтримка Києва. Глобальні форуми засуджували вторгнення, але саме матеріальна міць, координація та авторитет НАТО обмежили географічне поширення війни та підвищили вартість подальшої ескалації. Так само територіальна поразка Ісламської держави (також відомої як ІДІЛ) у Сирії та Іраку у 2019 році була досягнута не через процеси ООН, а через коаліції готових держав під керівництвом США, які поєднували обмін розвідданими, цілеспрямовану військову силу та розвиток потенціалу партнерів. У цих випадках результати безпеки залежали менше від глобальних інституцій, а більше від коаліцій спроможних держав, які діяли рішуче, коли інтереси збігаються.

Подібна логіка застосовується і в протидії розповсюдженням. Ініціатива безпеки розповсюдження, добровільна рамкова система протидії розповсюдженню Джорджа В. Буша у 2003 році, не була договіром чи наднаціональним органом, а практичним механізмом, створеним для зміцнення національних органів, обміну розвідданими та перехоплення поставок незаконної зброї — такої як ядерні матеріали та ракетні компоненти. Вона покладалася на скоординовані національні дії, а не на формальні наднаціональні інституції, для виконання своєї місії. Ця гнучкість дозволила структурі адаптуватися через регіональні ініціативи — від Середземномор'я до Тихого океану — і залишатися ефективною в міру розвитку шляхів розповсюдження.

У сфері розвитку зростаюча кількість наукових досліджень свідчить, що міжнародні зусилля щодо підтримки бідніших економік не можуть подолати обмеження державних потенціалів і погано продуманих виборів у внутрішній політиці. Економісти, такі як Вільям Істерлі та Девід Доллар, давно стверджують, що відмінності в економічній політиці між країнами, що розвиваються, на національному рівні пояснюють значну частину коливання показників зростання, особливо серед африканських країн, і що жодна іноземна допомога не може замінити внутрішні реформи. Глобальне планування зверху вниз породжує великі цілі без механізмів реалізації.

На цьому тлі Африка може стати випробувальним майданчиком для іншої моделі, яка розглядає національні уряди як основних рушіїв реформ, а не просто як реалізаторів глобальних порядків денних. Незважаючи на десятиліття міжнародних витрат, майже половина населення країн на південь від Сахари не має доступу до електроенергії. У січні 2025 року 12 африканських країн запустили Національні енергетичні угоди з цілі, спрямованими на конкретні країни, чітко закріплюючи відповідальність у національній політиці та інституціях. З огляду на змішану історію глобальних рамок, цей підхід, заснований на державах, є прагматичним тестом того, чи може національна власність приносити результати.

КОРЕКЦІЯ КУРСУ

Послужний список останніх кількох десятиліть має закликати до скромності, але не до покори. У багатьох сферах результати так званих глобальних рішень були, м'яко кажучи, неоднозначними, що свідчить про те, що операційна модель, яка за замовчуванням відповідає універсальним рамкам, заслуговує на перегляд. Це не означає відмову від міжнародної співпраці. Переорієнтація на підходи, засновані на державі, і акцент на результатах відображає переконання, що співпраця надто важлива, щоб приймати угоди, які не дають результатів. Це необхідна корекція, щоб співпраця справді працювала.

Державноцентричний зсув не відкидає багатосторонні інституції. Це вимагає більш реалістичної оцінки їхніх меж і чіткішого фокусу на тому, що вони вміють найкраще: збиратися, обмінюватися інформацією та забезпечувати координацію, коли інтереси збігаються. Занадто часто глобальні органи змушені виконувати операційні завдання, для яких вони не мають повноважень і спроможностей. Лише держави мають політичну владу, громадянську відповідальність і здатність реалізувати, щоб досягти тривалих результатів, яких великі глобальні рамки неодноразово не змогли досягти.

Ця дискусія вже не є абстрактною. Розрив між політиками, орієнтованими на глобальні погляди, і політиками, орієнтованими на державу, став помітною лінією розлому в сучасній геополітиці, особливо формуючи трансатлантичні дебати. У Вашингтоні лідери сумніваються, що існуючі глобальні інституції приносять конкретні результати, тоді як їхні європейські колеги продовжують наголошувати на важливості цих інституцій для підтримки післявоєнного порядку. У своїй основі ця дискусія відображає спільне занепокоєння: демократичне управління має адаптуватися, щоб залишатися ефективним, авторитетним і здатним досягати результатів у більш конкурентному світі. Повільні, орієнтовані на консенсус системи, зробили демократичні держави менш здатними реагувати на нові виклики, особливо з боку Китаю. Пекін, наприклад, експлуатував управління з перевантаженням процесами, ігноруючи міжнародні правила у субсидуванні своєї сталеливарної та сонячної промисловості, знаючи, що до моменту проходження справ через СОТ конкуренти часто вже знищені.

Державно-орієнтована модель роботи починається з простої, але сповненої надії передумови, що демократичні штати, працюючи з партнерами, залишаються здатними формувати результати. Глобальні рамки виявилися недостатніми для багатьох визначальних викликів XXI століття. Прогрес, ймовірно, приходить через переконання, коаліції охочих і пряму співпрацю між урядами. Ця конкретна дія не лише дасть відчутні та позитивні результати; Вона також підтримуватиме демократичні цінності — і це буде переконливіше, ніж це могла б коли-небудь зробити висока бюрократична архітектура глобальних інституцій. Сполучені Штати та інші демократичні держави повинні припинити підкорятися склеротичному глобальному порядку і знайти власні рішення головних проблем епохи.