Отношение к глобальным климатическим изменениям в РФ: новый законопроект и сдвиг в сознании

В конце прошлого года Минэкономразвития РФ подготовило проект Федерального закона «О государственном регулировании выбросов парниковых газов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Проект разработан в целях подготовки к ратификации Парижского соглашения по борьбе с изменением климата, которое Российская Федерация подписала в 2016 г., но, в отличие от уже многих стран, пока не ратифицировала. В преамбуле проекта подчеркивается актуальность проблемы снижения выбросов парниковых газов (ПГ) в стране, в первую очередь углекислого газа (63,1%) и метана (32,4%). РФ входит в первую пятерку стран с наибольшей эмиссией углекислого газа, занимая четвертую позицию (4,6%), и, как северная страна, испытывает ускоренный (в 2,5 раза) рост среднегодовых температур по сравнению с общемировыми показателями. В преамбуле говорится о существовании «относительного консенсуса в рядах как зарубежного, так и отечественного академического сообщества относительно существенной роли антропогенного фактора в глобальном изменении климата». Признается, что ряд ожидаемых климатических изменений могут оказаться положительными для экономики страны, но в целом ситуация является мало предсказуемой, «в том числе и по масштабу ущерба вызываемых данными изменениями опасных погодных явлений».

Проект представлен Минэкономразвития как «дорожная карта» к созданию комплексной системы государственного регулирования выбросов ПГ в стране. Предусмотрено четыре основных элемента:

1) установление пределов выбросов ПГ для каждого крупного предприятия и система штрафов при превышении ими лимита выбросов;

2) образование специального климатического фонда для аккумуляции штрафных выплат;

3) предприятия имеют право передавать друг другу единицы выбросов в случае, если одно из них нашло способ сокращения выбросов ниже установленных лимитов;

4) предприятия имеют право реализовывать меры по абсорбции выбросов ПГ (например, путем создания лесопосадок), при этом количество поглощенных газов будет вычитаться из выбросов предприятия.

Проект вызвал оживленные дискуссии в российской прессе, бизнес-сообществе и государственных структурах. 19 января в Минэнерго России прошло обсуждение с представителями крупнейших компаний ТЭК, профессиональных объединений и экспертного сообщества, 15 марта состоялось совещание представителей практически всех ведомств с руководителями генерирующих компаний, научно-исследовательских учреждений и общественных организаций, 22 марта Минэкономразвития организовало дискуссию с привлечением международных экспертов по «Мировому опыту реализации механизмов регулирования выбросов парниковых газов и энергоэффективности», 12 апреля Комитет ТПП РФ совещался в целях выработки единой позиции бизнес-сообщества по данному законопроекту. В прессе оппонентами проекта выступали РСПП, Союз нефтегазопромышленников России, Союз производителей энергии, которые отмечали деструктивный характер предлагаемых мер.

Проект, действительно, выглядит не до конца проработанным, содержит множество лакун, которые делают его уязвимым для критики. Но критика проекта продемонстрировала, на наш взгляд, очень важный сдвиг общественного сознания в стране в отношении проблемы глобального изменения климата. До самого последнего времени официальные лица не скрывали своего скептического отношения к проблеме глобального изменения климата. Возможно, некоторый скептицизм еще остается, но появилось признание необходимости разработки серьезной климатической политики в Российской Федерации.

Впервые эксперты признали, что цели по снижению выбросов ПГ, принятые РФ в рамках Парижского Соглашения, являются заниженными. Напомним, в рамках этого соглашения 177 стран (производящие 87% мировых эмиссий CO2) взяли на себя национальные добровольные обязательства по сокращению своих выбросов парниковых газов (ПГ) к 2030 г. Эти обязательства добровольны во всех смыслах этого слова. Для обоснования своих целей климатической политики страны могут ссылаться на различные сценарии своего экономического и технологического развития до 2030 г. Здесь возникают возможности для маневра, когда страны предлагают цели снижения выбросов, основанные на экстраполяции темпов своего текущего развития, т.е. для их достижения не надо ничего делать. Российские обязательства не превысить выбросы более 75% от 1990 г. к 2020 г. (так называемая «безусловная цель») и 70-75% от 1990 г. к 2030 г, но с учетом абсорбции газов лесами («обусловленная цель»), также относятся к этой категории. Все обязательства по национальным выбросам ПГ Россия может выполнить без дополнительных усилий, как это хорошо видно на графике, на котором показано отставание трендового сценария для выбросов от обеих целей 2020 г. и 2030 г. В 2018 г. выбросы ПГ составили 1,9-2,0 млрд т – намного ниже цели 2020 г. в 2,6 млрд т.

Зачем нужен закон о регулировании выбросов ПГ, если Российская Федерация уже «выполнила» (и «перевыполнила») свои Парижские обязательства? Как указали многие эксперты, Россия может игнорировать изменение климата, но не мировую климатическую политику, поскольку ее экономическое благополучие зависит от экспорта углеводородов. Парижский процесс может кардинально поменять ситуацию на рынке. Расчеты показывают, что если все страны выполнят свои «безусловные» обязательства по сокращению выбросов ПГ, то Россия потеряет заметный сегмент своего рынка углеводородов из-за неизбежного снижения спроса, а если всеми странами будут достигнуты «обусловленные» обязательства, то потери РФ на внешнем рынке примут катастрофические размеры. Всем странам, в том числе тем, которые построили свою экономику на добыче и экспорте ископаемого топлива, придется переходить на низкоуглеродную экономику. Такие стратегии сегодня уже есть у большинства ведущих нефтегазодобывающих государств, например, у Саудовской Аравии. Как отметили эксперты при обсуждении закона, главной целью климатической политики Российской Федерации должно быть «недопущение дискриминации отечественных компаний на международных рынках».  

Будет ли способствовать обсуждаемый закон переходу Российской Федерации к низкоуглеродной экономике? На этот вопрос очень трудно ответить определенно, поскольку проект закона в отношении предлагаемых мер снижения выбросов написан слишком невнятно. В проекте подчеркивается роль экономических механизмов в регулировании выбросов ПГ, таких как штрафные санкции, возможность передачи единиц выбросов между предприятиями и учет абсорбции ПГ растительностью. Эти три механизма в проекте представлены отдельно друг от друга, поэтому штрафы негативно воспринимаются многими экспертами как чисто фискальная мера, т.е. как еще один налог на предприятия, который будет тормозить экономическую активность. Но представим себе предприятие с выбросами ПГ более 100 тыс. т СО2 и предположим, что ему установили квоту в 80 тыс. т. Если выброс на контрольный срок составит 90 тыс. т, то у предприятия есть три возможных пути решения проблемы:

1) заплатить высокий штраф за лишние 10 тыс. т;

2) приобрести единицы на выброс 10 тыс. т у другого предприятия, которое оказалось способным снизить свои выбросы ниже установленной для него квоты;

3) реализовать лесной проект по абсорбции лишних 10 тыс. т.

Выбор между тремя вариантами будет определяться размерами штрафов, ценой на единицу выброса и затратами на абсорбцию 1 т СО2 лесопосадками. Все вместе это должно называться «карбоновым рынком». Но удивительно, что такого понятия нет в проекте закона, вместо «карбонового рынка» в одном параграфе проекта уклончиво говорится «о необходимости развития рыночных механизмов» в климатической политике.    

Если все же речь идет о создании карбонового рынка в Российской Федерации, то перспективы эффективного снижения углеродоемкости российской экономики вызывают сомнения. Мировой опыт карбоновых рынков не является обнадеживающим. На сегодняшний день общеевропейский карбоновый рынок (ЕКР) считается наиболее развитым в отношении инфраструктуры и регулирования. В данной системе карбонового рынка были предусмотрены высокие штрафы (€100 за 1 т) в случае, если компания не сможет предъявить кредиты в конце контрольного периода, равные его выбросам. Несмотря на мощную институциональную и финансовую поддержку, дважды (в 2007 и 2009 г.) произошел коллапс ЕКР, выражавшийся в обесценивании 1 т карбона (до 10 центов). Эти кризисы были связаны с неточностью или сознательным искажением значений выбросов, предоставляемых предприятиями, а также крайней чувствительностью такого искусственно поддерживаемого рынка к флуктуациям на настоящем глобальном рынке. При серьезном экономическом спаде снижаются выбросы ПГ и квоты на выброс обесцениваются. Надо отметить, что в ЕКР принципиально не допускается использование схем учета абсорбции выбросов ПГ ввиду крайней неточности значений поглощения. В российском проекте такие схемы предусматриваются, что увеличивает возможности для манипуляции данными о сокращении выбросов ПГ. В 2013 г. в Казахстане начался эксперимент по созданию карбонового рынка по модели, предлагаемой в российском проекте закона о регулировании выбросов, но автономно функционирующего рынка до сих пор не возникло.

Критики проекта закона в качестве альтернативы предлагают систему налоговой стимуляции для компаний, которые улучшают свои показатели углеродоемкости. Действительно, с 2000 г. в России наблюдается некоторый «декаплинг» («ножницы») между ростом ВВП и общим выбросом ПГ, что отчасти связано с модернизацией технологий в ведущих компаниях. Согласно оценкам М. Юлкина, генерального директора Центра экологических инвестиций, к 2018 г. более 130 компаний установили для себя научно обоснованные цели по сокращению выбросов ПГ в соответствии с целями и задачами Парижского соглашения. Всего на сегодняшний день более 500 компаний имеют такие цели, в том числе 85 компаний из списка Fortune Global 500. У большинства крупнейших российских компаний также уже есть свои продвинутые экологические программы, ставшие частью их корпоративного развития. Инициаторами снижения углеродоемкости экономики могут выступать и субъекты РФ. Примером практики регионального уровня может служить принятая татарстанская программа стимулирования перехода транспорта на газомоторное топливо, которое по своим характеристикам углеродоемкости кратно ниже нефтепродуктовых видов топлива.