Особенности процедуры импичмента в США
Особенности процедуры импичмента в США
Наиболее оптимальной мне представляются процедуры импичмента в США.
К этому выводу меня подтолкнуло изучение мнения юристов, которые считают американский опыт наиболее оптимальным и рациональным. Процедуру импичмента в США считают классической.
Именно поэтому я хочу подробней остановиться на этой модели, чтобы в дальнейшем было можно провести сравнительный анализ Российского и Американского опыта.
Основным видом правовой ответственности Президента США является отрешение его от должности (импичмент). Эта процедура рациональна и действенна, реализуется в два этапа: инициируется в Палате представителей Конгресса и заканчивается в Сенате, принимающем свое решение абсолютным числом голосов. Судебная власть также играет свою роль: глава Верховного суда США председательствует в ходе заседаний Сената, рассматривающего дело об импичменте Президента .
Изначально слово «impeachment» в английском языке означало сомнение или недоверие. Однако в контексте англо-американской правовой доктрины импичментом называется особая квазисудебная процедура привлечения к ответственности государственных должностных лиц, совершивших тяжкие правонарушения или проступки.
Обычно право инициирования процедуры импичмента принадлежит законодательной ветви власти: Палате представителей в США и Государственной Думе в России. Данное право - один из наиболее важных механизмов системы «сдержек и противовесов» в руках законодательной власти.
Основания для импичмента Президента США значительно шире аналогичных норм других конституций и включают в себя согласно разделу 4 статьи II Конституции США государственную измену, взяточничество или другие важные преступления и проступки. Несмотря на то, что понятие важные преступления и проступки не определяется американским правом, принято считать, что оно включает в себя любые серьезные правонарушения: от злоупотребления своими полномочиями до откровенной коррупции, от неуважения к другим ветвям власти до банальных растрат государственных средств или имущества и т.п.
Согласно ч. 2 разд. 2 ст. I американской Конституции исключительное право возбуждать импичмент (the sole Power of Impeachment) принадлежит Палате представителей. Регламент палаты, однако, не содержит каких-либо норм, регламентирующих данную процедуру. По традиции, импичмент может быть инициирован любым членом Палаты представителей, после чего соответствующее заявление поступает для изучения в юридический комитет палаты (House Judiciary Committee), который формулирует «статьи импичмента» (articles of impeachment). Палата представителей рассматривает статьи и в случае их принятия простым большинством от общего состава палаты, то есть при поддержке 226 депутатами, направляет их в Сенат. Если исключительное право возбуждать импичмент принадлежит нижней палате Конгресса, то, в соответствии с ч. 6 разд. 3 ст. I Конституции исключительное право рассматривать по существу такого рода дела (the sole Power to try all Impeachments) принадлежат Сенату.
Следует обратить внимание на неоднозначность формулировки разд. 4 ст. II Конституции США, согласно которой Президент, Вице-президент и все гражданские должностные лица Соединенных Штатов могут быть отрешены от должности после осуждения в порядке импичмента. Как видим, Конституция отделяет осуждение в порядке импичмента от собственно отрешения от должности, вызванного таким осуждением. Вероятно, это в совокупности с неимперативным термином «могут быть» (отрешены) дает дополнительную гибкость и основание Сенату, как конечной инстанции в процедуре импичмента, подходить к каждому такому делу индивидуально и в зависимости от тяжести предъявленного обвинения согласиться или нет с импичментом, уже вынесенным Палатой представителей какому-либо должностному лицу.
Статьи импичмента представляются в Сенате уполномоченными депутатами Палаты представителей, выступающими в качестве своего рода прокуроров. Существует два способа назначения уполномоченных: палата либо сама простым большинством голосует за их назначение, либо принимает особую резолюцию, определяющую число уполномоченных и наделяющую спикера палаты правом их назначения. По традиции, число уполномоченных не может быть четным и колеблется между пятью и одиннадцатью с участием депутатов от обеих партий, представленных в Конгрессе. Любой конгрессмен имеет право присутствовать при рассмотрении статей импичмента в Сенате, однако официальную позицию Палаты представителей вправе заявлять лишь уполномоченные.
Как и при обычном судебном рассмотрении какого-либо дела, Сенат заслушивает стороны, рассматривает свидетельские показания; субъект импичмента имеет право пользоваться услугами адвокатов, устраивать перекрестный допрос свидетелей и не обязан давать показания, которые могут быть использованы против него, и т.д. Дополнительное сходство с обычным судебным делом добавляет обязанность сенаторов принести присягу на Библии (Oath) или дать торжественное обещание (Affirmation) говорить только правду и ничего кроме правды.
Для избежание конфликта интересов Конституция уполномочивает не Вице-президента, а Главного судью США председательствовать в Сенате по делу об импичменте Президента, однако умалчивает, кто должен председательствовать в процессах с иными субъектами импичмента.
Процедура импичмента в США применяется не только на федеральном, но и на региональном уровне, что может представлять особый интерес для российского руководства, из-за схожести государственного устройства и проводимой политики по совершенствованию сложившегося механизма.
За всю историю США известно не менее двадцати случаев вынесения импичмента губернаторам штатов. В восьми из них губернаторы были отрешены от должности. Среди них губернатор штата Арканзас Клэйтон в 1871 году, губернатор штата Нью-Йорк Уильям Салзер в 1913 году, губернатор штата Техас Джеймс Фергюсон в 1917 году и другие.
Последним по времени был подвержен импичменту и отрешен от должности губернатор штата Аризона Ивэн Мичэм. По аналогии с процедурой импичмента на федеральном уровне, процедура импичмента в отношении губернатора штата Мичэма была возбуждена двумя третями голосов палаты представителей Законодательного собрания штата. 9 марта 1988 г. Сенат Аризоны был преобразован в суд импичмента, возглавляемый Председателем Верховного суда штата. Дело изначально включало в себя три статьи импичмента, одна из которых была отвергнута Сенатом. Согласно первому из обвинений (поддержали - 21; против - 9 сенаторов штата), Мичэм был признан виновным в сокрытии 350 тысяч долларов, полученных им в ходе избирательной кампании 1986 г. Суть второго пункта обвинения (поддержали - 26; против - 4 сенатора штата) состояла в том, что Мичэм противодействовал расследованию его финансовых злоупотреблений и приказал главе полиции штата не давать показания проводившему расследование Генеральному атторнею штата. Палата представителей легислатуры штата квалифицировала данные действия губернатора как особо опасные, судебно наказуемые должностные преступления, дающие основания для применения процедуры импичмента. 4 апреля 1988 г. суд импичмента счел предъявленные Мичэму обвинения обоснованными и отрешил губернатора от должности.
Именно этот пример нам наглядно иллюстрирует квазисудебный характер импичмента т.к. уголовное дело, возбужденное против Мичэма одновременно с процедурой импичмента и по тем же статьям обвинения, закончилось ничем в силу того, что уголовное расследование предполагает более жесткую систему доказательств вины обвиняемого.
Как известно, ни один из американских президентов не был отрешен от должности в порядке импичмента. За свою 200-летнюю историю США знают лишь три эпизода принятия статей импичмента против главы государства. Причем в двух случаях законодатели были достаточно близки к отрешению Президента от власти.
Прецедент был создан в 1868 г., когда субъектом импичмента стал 17-й Президент США Эндрю Джонсон. Для отрешения Президента от должности было достаточно основного обвинения - в принятии Президентом решения об отставке министра обороны Эдвина Стэнтона в нарушение принятого Конгрессом (впоследствии признанного антиконституционным) Закона о продолжительности пребывания в должности. Однако давно копившееся раздражение стилем правления своенравного Э. Джонсона привело к тому, что Палата представителей сформулировала и приняла не одну, а одиннадцать статей импичмента, включая обвинение Президента в том, что он обращался к Конгрессу без уважения и на повышенных тонах. Решение нижней палаты не было доведено до конца Сенатом, которому не хватило одного голоса по основному пункту обвинения для того, чтобы завершить процедуру импичмента отрешением Президента от должности.
Следующая попытка импичмента Президента была предпринята в июле 1974 года против Президента Ричарда М. Никсона. Президент обвинялся в том, что с его одобрения и согласия производились тайные выплаты денежных сумм для того, чтобы добиться молчания от свидетелей по уотергейтскому и прочим делам, в которых был лично замешан Никсон; в рамках аппарата Президента создал секретное сыскное подразделение, которое вело тайную и незаконную деятельность, нарушающую конституционные права граждан; предпринимал попытки использовать ЦРУ для воспрепятствования осуществлению правосудия; в нарушение конституционных прав граждан лично и через своих подчиненных предпринимал попытки получения конфиденциальной информации от Внутренней налоговой службы; предпринимал попытки вовлечения Федерального бюро расследований и Службы безопасности Президента в незаконную деятельность; использовал 17 миллионов долларов из общественных фондов для строительства частной виллы. В конечном итоге, Президент обвинялся в нарушении данной им при вступлении в должность присяги.
Не признавая свою вину ни по одному из пунктов обвинения и не желая доводить дело до голосования по импичменту на фоне катастрофического падения доверия со стороны граждан страны (с 91% в начале 1973 года - беспрецедентного показателя по крайней мере за предыдущие 50 лет! - до 26% уже к началу следующего года), 8 августа 1974 г. Никсон сложил с себя президентские полномочия. Ровно через месяц Вице-президент Джеральд Форд объявил о «полной и абсолютной» амнистии экс-президента за все совершенные им в должности преступления и проступки.
Третья попытка отрешения от должности Президента США на волне «моникагейта» и обвинений в махинациях с недвижимостью в период губернаторства Клинтона в Арканзасе была неудачной. Президент был осужден Палатой представителей в порядке импичмента, но не отрешен от должности Сенатом.
8 октября 1998 года Палата представителей принимает решение о возбуждении процедуры импичмента и изучения вопроса юридическим комитетом. 27 ноября Клинтон отвечает на 81 вопрос, направленный ему комитетом. 11-12 декабря юридический комитет формулирует четыре статьи импичмента, и еще через неделю две из них - о даче ложных показаний под присягой и попытках воспрепятствования осуществлению правосудия - одобрены на голосовании нижней палаты. Первое обвинение было поддержано 228 голосами против 208 при одном не голосовавшем; второе - 221 против 212 при двух не голосовавших. Поскольку, как уже отмечалось, Конституция отделяет осуждение в порядке импичмента Палатой представителей от собственно отрешения от должности Сенатом, голосование 19 декабря 1998 года означало вынесение импичмента второму Президенту в истории США. Сразу после рождественских каникул процесс продолжился в Сенате и завершился 12 февраля 1999 г. оправданием Президента. Вместо требуемых двух третей от списочного состава палаты, первая статья импичмента - дача ложных показаний под присягой, была поддержана 45 сенаторами против 55, вторая - воспрепятствование осуществлению правосудия, 50 против 50.
История США знает 15 случаев импичмента должностных лиц государства Палатой представителей в форме принятия ею статей импичмента. Помимо президентов Э. Джонсона (1867-1868 гг.) и У. Клинтона (1998-1999 гг.) и сенатора У. Блаунта, субъектами импичмента выступали Министр обороны Уильям Белкнэп (1876 г.) и 12 судей. Однако только против семи из должностных лиц (все они оказались судьями) Сенатом был вынесен обвинительный вердикт, и они были отрешены от должности.
Известно не менее 30 случаев возбуждения процедуры импичмента Палатой представителей и формулирования статей импичмента юридическим комитетом палаты. Помимо Президента Р. Никсона (1973-1974 гг.), статьи импичмента были также сформулированы против президентов Герберта Гувера (1933 г.) и Гарри Трумэна (1952 г.), Генерального атторнея Х.М. Догэрти (1922-1924 гг.), Министра труда Фрэнсиса Перкинса (1939 г.), Министра финансов Эндрю Меллона (1932 г.), посла США в ООН Эндрю Янга (1978 г.) и т.д. Ни в одном из этих случаев Палата представителей не набрала необходимого числа голосов для одобрения статей импичмента, а дело Никсона не дошло до голосования палатой по причине его добровольной подачи в отставку.
Пожалуй, наиболее любопытны обстоятельства попытки импичмента посла США в ООН Эндрю Янга, первого за историю США афроамериканца, назначенного на должность, приравненную к кабинетной, вскоре после избрания Президентом США Джимми Картера (1977-1981 гг.). Янг много сделал на своем посту для улучшения отношений США со странами «третьего мира», однако вызвал ярость правящей элиты своим известным заявлением, сделанным в 1978 г. в разгар шумной пропагандистской кампании о нарушении прав человека в СССР, о том, что в американских тюрьмах содержится не меньше политических преступников, чем в советских. Чашу терпения произраильских сил в администрации Картера переполнили несанкционированные контакты Э. Янга с руководством Организации освобождения Палестины, и в 1979 г. он был вынужден подать в отставку. Для того, чтобы не антагонизировать черное население страны, президент Картер принял политически корректное решение и назначил на место Янга другого афроамериканского дипломата Дональда Ф. МакГенри.
Еще примерно в 15 случаях Палата представителей возбуждала процедуру импичмента против высших должностных лиц государства, однако юридический комитет палаты, уполномоченный ее резолюциями рассмотреть дело и сформулировать статьи импичмента, не находил для этого достаточных оснований. Среди таких дел, не нашедших подтверждения комитетом, с точки зрения обоснованности предъявленных обвинений, были четыре дела, возбужденные против двух президентов США: Рональда Рейгана (1983 г. и 1985 г.) и Джорджа Буша (оба дела в 1991 г.), а также против послов США в Иране (1976 г.) и ООН (1977 г.), Генерального атторнея (1978 г.), Председателя Коллегии управляющих Федеральной резервной системы (1983 г. и 1985 г.) и т.д.
Таким образом, во-первых, возбуждение процедуры импичмента, проведение расследований в ее рамках и вынесение соответствующего решения является отнюдь не спящей прерогативой американской законодательной власти. Во-вторых, очевидна интенсификация применения данной процедуры против первых лиц государства. За последние 50 лет процедура импичмента была инициирована против пяти из десяти президентов США: Трумэна, Никсона, Рейгана, Буша и Клинтона, то есть против каждого второго президента страны!
Значение импичмента при этом определяется не столько числом должностных лиц, отстраненных от должности, сколько своего рода воспитательно-предупредительным эффектом данного механизма.