Они написали. Как будет устроено новое государство, если Лукашенко и Путин реализуют союзный договор

В последние недели резко активизировались слухи о возможном слиянии России и Белоруссии. Отдельные телеграм-каналы пишут, что такие расклады уже детально прорабатываются в Кремле, а публичный старт реальному процессу объединения может дать встреча Владимира Путина и Александра Лукашенко в декабре. Одни полагают, что картофельный диктатор для этого впервые приедет в Крым, другие утверждают, что президенты встретятся в Сочи.

На этом фоне мы решили изучить базовый документ об объединении двух стран – подписанный 22 года назад «Договор о создании Союзного государства России и Белоруссии. О том, как по нему должна выглядеть объединенная страна – в нашем обзоре.

Для начала немного фактологии. Договор о создании союзного государства был подписан в декабре 1999 года, и стал одним из последних значимых документов, под которым стоит виза президента Бориса Ельцина. От Белоруссии его, понятное дело, уже тогда подписывал Александр Лукашенко.

Этот документ стал третьим подобным соглашением. Ранее все те же Ельцин и Лукашенко подписывали договоры о «сообществе» (1996) и «союзе» (1997), но оба этих документа показались президентам несовершенными и были заменены на союзный договор 1999 года, который действует до сих пор.

У нынешнего договора имеется множество критиков, которые отмечают его «рамочность» и размытость, однако конкретики в нём предостаточно.

Когда должно начаться объединение?

Главное внутреннее противоречие документа в том, что, с одной стороны, он должен стать основой для формирования объединенного государства, а с другой стороны – в нем отдельно подчеркивается, что и РФ и Белоруссия остаются суверенными государствами.

Документ гласит, что руководящие органы Союзного государства должны сделать так, чтобы политика двух стран стала общей во всех вопросах – от голосований в ООН до налогов с физлиц. Однако, как к этому идти документ говорит максимально общими словами, оставляя конкретику на откуп национальным правительствам. Сроков окончательного объединения в договоре тоже нет. Более того, сам документ заведомо не является обязательным к немедленному выполнению. Статья 63 прямо обозначает, что «поэтапное претворение настоящего договора в жизнь» должно быть прописано в специальной «программе действий», которой пока что нет. Однако чисто теоретически она может быть принята в любой момент. Хоть завтра.

Кто главный?

В первых главах договора декларируется приверженность демократическим принципам. Однако система управления объединённой страной, которая описывается в документе, не сильно соответствует идеалам демократии.

Верховным органом власти объединенного государства признается Высший Государственный совет. В него по должности входят главы обоих государств, спикеры всех четырех палат национальных парламентов, а также главы правительств. То есть, напрямую в этот орган не избирается никто, опосредованно – два президента, совсем опосредованно (через выборы в парламенты, а затем избрание уже внутри парламентов) спикеры и совсем не избираются премьеры (которых парламенты назначают по представлению президентов).

Тем не менее, именно этот Высший совет «решает важнейшие вопросы развития Союзного государства» (статья 35): утверждает бюджет, ведет международные дела и обладает правом вето почти на любое решение других органов власти Союзного государства, кроме суда.

Всё это по функционалу очень сильно напоминает ЦК КПСС.

Кто представляет народ и пишет законы?

Законодательную власть, по договору, должен осуществлять двухпалатный парламент Союзного государства. И здесь российских депутатов и сенаторов ждут неприятные новости.

Дело в том, что если Союзное государство будет запущено всерьез, то они перестанут быть высшей законодательной властью в стране. Сила нормативных актов Союзного государства выше законов РФ, а сама реализация документа в итоге приведет к тому, что именно в Союзном государстве со временем будет сосредоточено реальное управление странами. А главной функцией российских законодателей станет делегирование в верхнюю палату наднационального парламента своих представителей.

Вторая печальная новость состоит в том, в верхнюю палату Союзного государства парламент маленькой Белоруссии будет делегировать столько же представителей, сколько и российское Федеральное собрание - по 35 человек.

Есть и третья неприятная новость – избраться в нижнюю палату Союзного государства – Палату Представителей – будет гораздо сложнее, чем в Госдуму. Из 103 депутатских мест 75 будут принадлежать России, еще 28 – Белоруссии. Это создает явную диспропорцию и заведомо огромные проблемы с нарезкой округов и выдвижением партсписков.

Но главное – из 450 высших законодателей – у России на две палаты останется всего 110 человек. И в одну из них напрямую попасть будет нельзя, а работать они будут всего по четыре года. Ну и конечно Высший госсовет будет иметь право завернуть любой законопроект, пришедший из союзного парламента. Про механизм преодоления «вето» в договоре и слова нет.

Кто контролирует и судит?

Надзорных органов в союзный договор «зашито» два. Это Счетная палата (смотрит за расходами и доходами бюджета и подчиняется высшему совету) и Суд союзного государства, который не подчиняется вообще никому, но отчитывается перед парламентом.

В Суде союзного государства сидит девять человек, из них максимум пять могут представлять одну страну. В статье 52 при этом декларируется, что судьи независимы, но не описывается, как именно обеспечивается эта «независимость». Никаких пожизненных иммунитетов, несменяемости и прочих плюшек не предусмотрено. Скорее, наоборот – каждые два года треть членов суда должны пройти через ротацию. Суд не независим даже на уровне регламента – его определяет и утверждает Высший Госсовет.

Кто всем этим управляет

Текущее руководство Союзным государством возложено на плечи вполне себе советского органа – Совета министров. Он также формируется кадрами из двух стран на паритетных условиях. Именно он, если объединение по союзному договору будет реально запущено, станет координировать всё – от приведения законов Белоруссии и России в соответствие друг другу до эмиссии единой валюты. Председателем Совмина может стать лишь один из премьеров двух государств.

Помимо Совмина существует постоянный комитет, который отвечает за подготовку заседаний Высшего Госсовета и Совета министров. Этот орган похож на такую своеобразную «апэшечку». Это забавно, но именно он, в отличие от остальных полувиртуальных структур, существует в реальности. Руководит постоянным комитетом не просто какой-то начальник, а человек в должности госсекретаря. Долгое время им был еще ельцинский чиновник Павел Бородин. Однако в декабре 2011 года его сменил Григорий Рапота (ныне сенатор от Курской области), а сейчас постоянным комитетом рулит бывший иркутский губернатор и экс-посол России в Белоруссии Дмитрий Мезенцев.

Несмотря на существующий союзный договор, настоящее объединение России и Белоруссии возможно только после соответствующих референдумов в обеих странах. Мы не уверены, что белорусы будут сильно рады такому объединению, но как там (да и в России тоже) умеют считать голоса, все прекрасно знают.

При этом примечательно, что по союзному договору, ни о какой парламентской республике и уж тем более о прямом демократическом способе избрания руководства, речи не идёт. Несмотря на то, что документ был написан в «либеральные» 90-е годы, в случае его реализации, рычаги влияния граждан на власть будут минимальными.