ОКОНЧАНИЕ ДОКЛАДА
Александр КЫНЕВГубернаторы: правила не меняются, реальной конкуренции нет
Формально самые важные, на практике самые предсказуемые и управляемые, это выборы губернаторов.
На этот раз выборы глав населением проводятся в 20 регионах. В 15 из них (Республика Коми, Республика Татарстан, Чувашская Республика, Камчатский, Краснодарский, Пермский края, Архангельская, Брянская, Иркутская, Калужская, Костромская, Ленинградская, Ростовская области, Севастополь, Еврейская автономная область) предыдущие выборы проходили пять лет назад, в 2020 году. В 12 регионах из этих 15 губернаторы идут на новые сроки, в 3 назначены новые временно исполняющие обязанности. Также выборы прямые глав населением пройдут в 5 регионах, где губернаторы сменились существенно ранее срока окончания полномочий: в Новгородской, Свердловской и Тамбовской областях предыдущие выборы прошли в 2022 году, в Курской и Оренбургской областях – только в 2024 году.
Еще в одном регионе, Ненецком АО, глава будут избраны депутатами Собрания депутатов из кандидатов, предложенных Президентом РФ (также на выборы идет новый временно исполняющий обязанности, Ирина Гехт). Таким образом, с учетом Ненецкого АО, в сентябре 2025 будут избраны на новые сроки главы 21 региона, из них 12 это будут прежние губернаторы, в 9 (42,85%) – уже заведомо новые, так как власть произвела «самозамену» уже на этапе подготовки к выборам. 5 из 9 новых губернаторов – «варяги».
Сами правила выборов губернаторов фактически не меняются с 2012: муниципальный фильтр остается трехслойным, лишь меняются названия муниципалитетов верхнего уровня
(от 5% до 10% подписей от общего числа депутатов представительных органов
местного самоуправления и/или избранных на выборах глав муниципальных
образований конкретного региона; от 5% до 10% от общего числа депутатов
представительных органов муниципальных районов, муниципальных и городских округов, а также избранных на выборах глав муниципальных районов, муниципальных и городских округов; получить подписи районных и городских депутатов и глав не менее чем в ¾ муниципальных районов, муниципальных и городских округов). В условиях, когда в среднем более 90% депутатов МСУ представляют «Единую Россию», в большинстве регионов преодолеть муниципальный фильтр без поддержки самой власти невозможно.
Даже переход большинства регионов к одноуровневой системе МСУ и ликвидация таким образом одного из трех слоев муниципального фильтра ситуацию не спасает: самой сложной обычно остается норма про представленность среди подписантов ¾ муниципальных районов, муниципальных и городских округов. В абсолютном большинстве районов и
округов действует мажоритарная избирательна система выборов, при которой в
составе советов вообще нет гарантий представительства оппозиции. Как правило, периферийные города и районы наиболее жестко управляемы и часто в их составе оппозиционные депутаты вообще отсутствуют. При этом, чем крупнее муниципалитет, тем больше избирательные округа, значит тем сложнее и дороже избирательная кампания и меньше шансов избраться представителям оппозиции (грубо говоря, гражданский активист имеет больше шансов стать депутатом сельского или городского поселения, чем района или городского округа).
Основные параметры прямых выборов глав регионов
14.09.2025
Во всех регионах основные параметры закона о выборах главы (параметры муниципального фильтра и возможность самовыдвижения) не изменились с предыдущих выборов.
Разница только в том, что в Чувашской Республике ликвидирован поселенческий уровень, поэтому там теперь один параметр муниципального фильтра, а не два. Таким образом, возможность самовыдвижения есть только в 5 регионах из 20.
Самовыдвиженцем надо помимо подписей депутатов собирать подписи
избирателей: в Чувашской Республике и Иркутской области по 0,5%, в Республике Коми и Пермском крае по 1%, в Камчатском крае 2% от числа избирателей. Во всех пяти регионах есть возможность собирать подписи через «Госуслуги», но в четырех регионах так можно собрать до половины нужных подписей, а в Камчатском крае – не более четверти.
Максимальная доля подписей (10%) для всех депутатов установлена в пяти регионах, еще в одном такая доля предусмотрена для депутатов верхнего уровня. Минимальная доля (5%) – тоже в пяти регионах.
Самовыдвижение предусмотрено в Коми, Чувашии, Камчатском крае, Пермском крае, Иркутской области. На практике на этих выборах оно применяется действующим губернатором только в Чувашии и связано это с тем, что О.Николаев член партии «Справедливая Россия», но почти вся его администрация, включая главу правительства, члены «Единой России». В таких условиях самовыдвижение делает кампанию персонифицированной и выводит формальную партийную принадлежность губернатора как бы за рамки агиткампании.
В целом в условиях СВО и фактического моратория на критику власти даже в протестных регионах самовыдвижение как форма участия губернатора в выборах не играет прежней роли. Претензии к «Единой России» могут играть роль, когда они актуализированы в массовом сознании и какие-то политические силы их открыто высказывают. При отсутствии публичной критики и публичных вопросов сама форма выдвижения приобретает скорее технический характер и имеет скорее внутриэлитное значение.
Законодательные изменения: выборов меньше,
электронного голосования больше
За период с июня 2024 года по май 2025 года было принято всего два федеральных закона, внесших изменения в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». При этом Федеральный закон от 8 августа 2024 года № 232-ФЗ внес лишь терминологические изменения. Существенные изменения внесены Федеральным законом от 23 мая 2025 года № 115-ФЗ. По традиции
такие изменения внесены перед самым началом кампаний единого дня голосования 2025 года.
Главными в этом законе стали нормы, связанные с электронным голосованием. В статье 2 были уточнены понятия «Электронное голосование» и «Дистанционное электронное голосование» (а также «Комплекс для электронного голосования»). Согласно тексту этого закона, уже привычное для избирателей некоторых регионов дистанционное электронное голосование (ДЭГ) – это голосование через Интернет, а просто «электронное голосование» (ЭГ) – это голосование на избирательном участке без бумажного бюллетеня с помощью технических устройств (Комплексов для электронного голосования, КЭГ).
КЭГ перестает быть средством исключительно для автоматизированного подсчёта голосов избирателей, установления итогов голосования и составления протокола УИК об итогах голосования, теперь данные о голосовании с помощью КЭГ будут куда-то передаваться и где-то в другом месте будет составляться протокол. Фактически закон предусматривает распространение московской практики применения ТЭГ (под новым названием КЭГ) на всю страну. При этом использовавшиеся в Москве ТЭГ:
· имеют встроенный сканер паспорта и видеокамеру, конструктивно допускающие возможность нарушения тайны голосования;
· не позволяют избирателю проверить, как учтен их голос;
· не позволяют провести пересчёт голосов по контролируемым избирателями бумажным носителям;
· прямо подключаются к информационной сети во время голосования.
Еще один важный
момент: «В случае, если на территории субъекта Российской Федерации
одновременно проводятся дистанционное электронное голосование и электронное голосование, порядком дистанционного электронного голосования может быть предусмотрено, что итоги электронного голосования учитываются в итогах дистанционного электронного голосования». Фактически будут смешаны разные формы голосования, и невозможно будет их анализировать раздельно.
Группа экспертов еще при прохождении законопроекта обращала внимание депутатов Государственной Думы на эти существенные недостатки законопроекта, а затем, после принятия закона, обращалась к Президенту с просьбой его не подписывать[2]. Однако их мнение было проигнорировано.
Еще одно важное изменение касается выборов в Государственную Думу. Если ранее схема округов для этих выборов принималась на 10 лет, то новый закон сократил этот срок до пяти лет. Впрочем, данное изменение реально скажется только для следующих выборов в Госдуму, то есть выборов 2031 года, поскольку действовавшая ранее схема была принята в 2015 году и в 2025 году все равно нужно было принимать новую схему (и она принята).
В законе появилась новая статья «Порядок рассмотрения комиссиями обращений». Статья вносит определенный порядок в эту важную сферу, содержит в основном разумные положения, и ее можно приветствовать. В качестве полезной новеллы можно отметить возможность дистанционного открытия специального избирательного счета.
Эта норма в основном вступает в силу для выборов, назначенных после 1 января
2026 года, но решением ЦИК она может начать действовать в отношении отдельных выборов и ранее. Важной новеллой, которая уже действует, стала норма о непроведении дополнительных выборов в год, предшествующий году проведения основных выборов. В соответствии с этой нормой в 2025 году не проводятся дополнительные выборы депутатов Государственной Думы.
Не входит прямо в комплекс законов о выборах и политических партиях, но имеет явное электоральное значение новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» №33-ФЗ от 20 марта 2025. Он прямо устанавливает, что в соответствии с Конституцией РФ в редакции 2020 органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти в РФ, правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Федерации осуществляют органы государственной власти субъектов Федерации. Закон в статье 9 предусматривает по умолчанию одноуровневую систему МСУ и три вида муниципальных образований (таким образом, упраздняя поселения, муниципальные районы и внутригородские районы в городских округах, которые были в трех городах):
1) городской округ (в состав территории входят один или несколько городов и (или) иных городских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых проживает не менее двух третей населения городского округа; На территории городского округа плотность населения должна в пять и более раз превышать среднюю плотность населения в РФ);
2) муниципальный округ (в состав территории которого входят один или несколько сельских населенных пунктов, также могут входить территории городских населенных пунктов, и территории, предназначенные для развития инфраструктуры, при этом площадь территорий сельских населенных пунктов и территорий, предназначенных для развития инфраструктуры, должна в два и более раза превышать площадь городских населенных пунктов);
3) внутригородское муниципальное образование города федерального значения.
Однако пункт 7 статьи 9 гласит, что «В субъектах Российской Федерации, имеющих социально-экономические, исторические, национальные и иные особенности, регулирование вопросов организации местного самоуправления может осуществляться с учетом особенностей, предусматривающих возможность сохранения установленной законом субъекта Российской Федерации на день вступления в силу настоящего Федерального закона территориальной организации местного самоуправления», то есть позволяя регионам при наличии политической воли сохранить прежнюю двухуровневую модель с наличием муниципальных районов с городскими и сельскими
поселениями в составе. Преобразование муниципальных образований осуществляется «с учетом мнения населения, выраженного представительным органом соответствующего муниципального образования» (то есть без референдумов).
Радикальное сокращение числа муниципальных образований резко сокращает и число проводимых в стране выборов, ликвидируя сами площадки, на которых могут проявлять свою активность политические партии и общественные организации. То есть фактически новая реформа МСУ резко сокращая число выборов в стране, уничтожает тем самым и основу для деятельности на местном уровне политических партий.
Численность депутатов представительного органа городского округа, муниципального округа не может быть менее:
1) 7 человек - при численности населения менее 1000 человек;
2) 10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;
3) 15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;
4) 20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;
5) 25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;
6) 35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.
Численность депутатов представительного органа внутригородского муниципального образования города федерального значения не может быть менее 10 человек. Выборы депутатов представительных органов городских округов, муниципальных округов с численностью менее 15 депутатов проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам. В случае, если часть депутатских мандатов распределяется между партийными списками кандидатов, распределению между ними подлежат не менее 10 депутатских мандатов.
Формально статья 19 нового закона гласит, что глава муниципального образования может избираться четырьмя различными способами (в соответствии с законом конкретного субъекта Федерации и уставом муниципального образования:
· на муниципальных выборах (населением);
· представительным органом муниципального образования из своего состава;
· представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных главой региона;
· представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией
Однако статья 88 гласит, глава административного центра (столицы) субъекта Федерации, избирается советом лишь из числа кандидатов, представленных главой региона. Таким образом, существующая в настоящее время вариативность избрания глав региональных центров полностью упраздняется и императивно унифицируется в виде фактических назначений.
Глава муниципального образования может возглавлять местную администрацию. Глава муниципального образования не может исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса.
Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае: утраты доверия Президента РФ; удаления в отставку решением совета; отрешения от должности решением губернатора; установления в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья; преобразование муниципального образования; увеличение численности избирателей муниципального образования более чем на 25%; нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения. Таким образом, глава муниципального образования оказывается крайне институционально слаб и может потерять должность как вследствие конфликта с депутатами, так и с губернатором.
Вместо поселений гражданам предлагается Территориальное общественное самоуправление(самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив). ТОС может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: многоквартирный жилой дом, группа жилых домов, жилой микрорайон, сельский населенный пункт, иные территории проживания граждан. Органы ТОС избираются на собраниях (конференциях) граждан, проживающих на соответствующей территории. В сельском населенном пункте муниципального образования, в состав которого входит данный сельский населенный пункт, решением представительного органа может назначаться староста.
Данный Федеральный закон, за исключением некоторых статей, вступает в силу по истечении девяноста дней после дня его официального опубликования (опубликован26 марта 2025).
РЕЗЮМЕ
При сохранении ограничений и самоограничений на
политическую деятельность даже в условиях некоторого приостановления департизации сохраняется тренд на общее ослабление партий. В некоторых случаях, где оппозиция наиболее сильна (Сыктывкар) департизация продолжается.
Само некоторое уменьшение числа зарегистрированных партий в теории должно повысить шансы на выживание партий парламентской системной оппозиции, но их не гарантирует.
Помимо департизации негативным фактором для партий является муниципальная реформа и общее уменьшение числа выборов как таковых. В результате партии просто утрачивают площадки, на которых по логике они и должны проявлять свою деятельность. В таких условиях ценность и значение формально зарегистрированных партийных структур будет и дальше снижаться (включая и саму «партию власти»).
Рост применения мажоритарной системе при сохранении нынешнего законодательства означает, что будет сокращаться и число партий, получающих на региональных выборах льготы за счет участия в выборах МСУ. Не имеющие льгот партии оказываются в ситуации замкнутого круга: чтобы участвовать в выборах, нужно иметь льготы при регистрации, но, чтобы иметь льготы, нужно до этого успешно участвовать в выборах.
Лишая партии привычных институциональных площадок, власть стремится, насколько возможно, деструктурировать и рассеять оппозицию, надеясь получить вместо даже крайне слабых партий набор персоналий, находящихся друг с другом нередко в сложных отношениях.
Избранные по мажоритарной системе депутаты, очевидно, более независимы от политических партий, так как сильнее связаны с интересами элит и избирателей самих данных округов. Это будет означать усиление влияния на депутатский корпус локальных элит (в том числе их шантажный потенциал) и может существенно усложнить координацию и согласование решений внутри депутатского корпуса, сделать его более фрагментарным. Именно в целях ослабления влияния локальных элитных групп и с целью более четкой структуризации депутатского корпуса изначально и проводилась политическая и избирательная реформа 2001–2002 года. Фактически сейчас она последние годы во многом демонтируется.
Сама избирательная кампания проходит в условиях резко ужесточившихся правил регистрации кандидатов, множественных ограничений пассивного избирательного права, а также фактического разгрома независимых организаций наблюдателей (уголовное дело против Григория Мельконьянца и прекращение деятельности движения «Голос», ранее признанного властями РФ иностранным агентом), что резко сокращение возможности электорального контроля и увеличивает риски электоральных девиаций (что дополнительной снижает шансы оппозиции). Это означает снижение и без того низкого уровня демократичности и открытости избирательных процедур. В результате политическая система еще больше персонализируется, а результаты голосований становятся все более зависимы от ограничений политической конкуренции, административного давления и личных особенностей стиля руководства конкретных чиновников.
ТАБЛИЦЫ
СМОТРИТЕ В ПРИЛОЖЕНИИ - СОСЕДНИЕ ПОСТЫ В ТЕЛЕГРАМ КАНАЛЕ
[1] Репин А.
Плюс-минус округ. 28.02.2025 https://www.kommersant.ru/doc/7532930
[2] https://docs.google.com/document/d/1OIfYgUfno-JnmSc1p5BBu7Sdepfm42qVC2K7H2Ud08s/edit?usp=drivesdk