О бюджетном федерализме

В дискуссиях о том, какой должна быть «прекрасная Россия будущего» последнее время модно говорить о федерализме, как методе спасения страны от диктатуры, шовинизма и имперства. Примерно как несколько лет назад было модно искать спасения в парламентской республике. И очень уважаемые мной Пастухов с Акуниным об этом на разные лады рассказывают, и множество других авторов. А отдельные товарищи и вовсе рисуют карты того как правильно Россию разделить на 20 отдельных стран. И вот де без центра-угнетателя хорошо заживем.

Теоретически я всеми руками за федерализм и делегирование максимума полномочий на места, однако конкретно в российском случае я вижу ряд препятствий, которые полностью игнорируются в рамках наблюдаемой дискуссии.

В этом посте ограничусь описанием лишь одного из них - экономического. 

В одной из эталонных федераций, США, если суммировать собираемые в каждом штате местные налоги плюс налоги штата и разделить их на его население то мы увидим, что самые большие сборы будут в Нью-Йорке - 9,829 долларов на душу в год, а самые маленькие в Теннеси 3,286 долларов на душу в год. При том что более половины  штатов находятся в диапазоне между 3900 и 4600 долларами на душу. (данные 2018)

Если же смотреть на сбор федеральных налогов по штатам на душу населения, то максимум составит 16, 322 на душу а минимум 3,616 на душу. При этом более половины штатов лежат в диапазоне 7-10 тысяч долларов федеральных налогов на душу населения в год.

Таким образом, общая сумма собираемых налогов всех уровней на душу населения различается между штатами максимум в 4,5 раза, а собственные доходы региональных и местных бюджетов на душу подведомственного населения различаются  между штатами максимум в 3 раза. При том, что более половины штатов отличаются по указанным показателям менее чем на 30%.

Собственные налоговые доходы земель в Германии отличаются еще меньше – они варьируются в диапазоне от 4,500 до 7000 евро на душу в год (2019). Если раскладывать на земли сбор всех налогов (включая федеральные региональные и местные) то разрыв между самыми богатыми и бедными землями составит максимум в 2,5 раза на душу. 

А теперь от этой благостной картины равных эталонных федераций перейдем к российским реалиям. 

Сразу оговорюсь, что считать будем все собираемые в регионе налоги идущие во все уровни бюджетной системы (те по которым в США разница была максимум 4,5 а в Германии 2,5).  Используемая большинством экспертов логика, что вот де есть какие-то региональные налоги, а какие-то федеральные, и является ли регион донором или реципиентом зависит от того, хватает ли ему «его» доли доходов на собственные расходы, игнорирует тот факт, что «доли» федерации и региона в тех или иных налогах определяются волюнтаристским решением законодателя. Поменяй закон о порядке распределения и список доноров/реципиентов резко изменится. Гораздо корректнее считать ВСЕ собранные в регионе налоги, и сопоставлять их со  ВСЕМИ осуществлёнными в регионе расходами всех уровней бюджетной системы. В такой логике вряд ли наберется 5 регионов доноров. Остальные будут чистыми иждивенцами.

Если мы возьмем даже 2021 год не самых высоких цен на нефть (а чем они выше тем больше межрегиональная диспропорция).  То увидим, что в ЯНАО  было собрано около 3,5 млн рублей на душу населения, а в  ХМАО около 2,5 миллиона на душу населения (что, кстати, больше показателей самых богатых американских штатов даже в абсолютных числах на душу населения). Эти два региона отдали центру порядка 90% собранных у них налогов, но и оставшиеся 10% им хватило, чтобы остаться самыми богатыми региональными бюджетами на душу населения. В Москве собрали около 380 тысяч на душу населения, из которых московскому бюджету досталось 60%, а 40% ушло в центр.

(Тут надо сделать оговорку про одно из откровенно противоречащих действительности заблуждений либеральной общественности. Дескать Москва тянет из регионов все соки. В любой сколько-нибудь современной стране мегаполисы являются чистыми донорами бюджетной системы, а города поменьше и уж тем более глубинка – чистыми иждивенцами (реципиентами бюджетных трансфертов). В мегаполисах самая образованная и квалифицированная рабочая сила, она создает больше ВВП на душу и  платит больше налогов. Помимо этого  в мегаполисах в процентах к населению меньше детей и пенсионеров, но больше работающих (приехавших в тч из регионов). Соответственно налоговые сборы на душу в мегаполисах в разы больше,  а расходы на социалку меньше (как минимум по относительной доле реципиентов помощи в населении). Чем более современной и развитой является экономика, тем в большей степени постиндустриальные мегаполисы дотируют индустриальную и аграрную периферию. В России эта общая картина искажается нефтяной рентой.  Если бы ее не было, чистыми донорами были бы все города миллионники. В реальной ситуации помимо нефтяных регионов главным донором остальной страны является Москва.). 

Итого 3 региона, в которых живет около 10% населения страны, собрали в 2021 году 38% всех налогов в стране. Из которых себе оставили чуть больше трети, а две трети отдали «на общак». В годы высоких цен на нефть (каким будет 2022) эти 3 региона собирают до половины всех налогов в стране. 

(Для особо дотошных: если сделать поправку на диспропорции в месте уплаты НДС и налога на прибыль крупняка, то это уменьшит  указанную долю максимум процента на 3-4. Больший сбор НДС в крупных городах неизбежен, как и конкуренция регионов за центры прибыли). 

Теперь посмотрим на другой конец спектра. В Ингушетии всего налогов собрали 11,5 тысяч на душу, т.е. более чем в 300 раз меньше чем в ЯНАО (напомню в США максимальная разница между штатами была 4,5 раза, в Германии 2,5 раза) в Чечне 14,5 тысяч на душу. Как минимум в 10 регионах сбор налогов был меньше 30 тысяч на душу (т.е. в 100 с лишним раз меньше чем в ЯНАО). 

В северокавказском федеральном округе, где живет 7% населения страны, собирается менее 1% всех налогов или в 7 раз меньше, чем в одном ЯНАО, в котором проживает 0,3% населения страны. И это в год не самых высоких цен на нефть.

И сегодня разница уровня жизни населения и ресурсов регионального бюджета между Ингушетией и ХМАО огромна, однако поддержание даже такой разницы обеспечивается тем, что первая получает более 80% доходов в качестве трансфертов из центра, а  у второго забирают более 90% собранных на его территории налогов. А если к этому добавить те государственные услуги, которые в оказываются за счет средств федерального бюджета, а также пенсии и социальные пособия, то получится что объем собственных денег, собранных в наиболее бедных регионах, будет меньше 5%, а то и 3% от всех осуществляемых в них расходов консолидированного бюджета. (Еще в бытность на госслужбе хотел точно посчитать это соотношение, но это требует большой и кропотливой работы с полным доступом к данным).

Реальная «бюджетная самостоятельность» большинства российских регионов означала бы для них необходимость закрыть все школы и больницы и сократить пенсии где в 3 а где и в 10 раз. Реальная бюджетная самостоятельность ЯМАО с ХМАО превратило бы их в Кувейт. Сохранение хоть сколько-нибудь единых социальных медицинских и образовательных стандартов в рамках страны невозможно без масштабного радикального перераспределения ресурсов от богатых регионов к бедным.

Прошу понять меня правильно, я полностью поддерживаю предоставление большей самостоятельности, полномочий и ответственности на места. Можно и нужно давать деньги из центра без такой жесткой регламентации целей и процедур. Однако вопрос распределения ответственности и принятия решений в рамках бюджетной системы не синонимичен вопросам реального федерализма. Очень сложно построить реальную равноправную федерацию, в которой 3-5 доноров содержат 80 иждивенцев. Ведь заданная логика обсуждения проблемы федерализма видит в самостоятельных регионах инструмент демократического сдерживания авторитарных тенденций. Такое сдерживание эффективно, когда оно базируется на собственной ресурсной базе регионов. Как в пресловутых США.  Однако в РФ  у большинства регионов этой базы нет от слова совсем. И на горизонте десятилетий появится не может в принципе. 

Можно посмотреть на ситуацию еще и с такого ракурса. Если мы возьмем исполнение бюджета 2021 с не самой дорогой нефтью, то увидим, что расходы на общегосударственные вопросы (т.е. все что связано с содержанием федерального чиновничества и  исполнением его функций) составили 1,8 трлн, национальная оборона 3,6 трлн, национальная безопасность и правоохранители 2,3 трлн. Итого все расходы центра, не связанные с социалкой и экономикой – 7,7 трлн рублей. При этом нефтегазовые доходы бюджета (которые методология Минфина в сравнении с реальностью занижает) составили 9,3 трлн.

Таким образом, для условной Твери или Воронежа центральное государство с его бюрократией, армией, спецслужбами и обеспечением правопорядка полностью бесплатны. Все эти расходы полностью оплачивается нефтедобывающими регионами, да еще остается пару дополнительных триллионов для социалки и  экономики, в т.ч. в условной Твери.

К современному российскому государству можно  предъявить множество справедливых претензий от коррупции до безумной внешней политики, которая обрекает экономику на постепенную деградацию. Однако даже если бы завтра в Кремле оказалось самое либеральное, честное и разумное правительство бюджетную реальность это бы никак не изменило. Все равно для подавляющего большинства регионов все федеральные функции оставались бы совершенно бесплатными, да еще и центр бы продолжал выступать для них чистым донором. Единственный способ изменить это – резко (где-то в разы, а где-то на порядки) сократить в бедных регионах все госрасходы от социалки до строительства дорог.

Раздел страны на разные части (даже если бы чудом можно было осуществить его бескровно) точно так же означал бы резкое ухудшение качества жизни 90% населения.  Практически для всех живущих вне Москвы и нефтедобывающих регионов. Без раздаваемой из центра нефтяной ренты регионы центральной России довольно быстро бы скатились до молдавского  уровня, а северной Кавказ со всякой Тывой до африканского. От раздела выиграли бы только нефтедобывающие регионы и те, что имеют шанс быстро переключиться с нефтяных дотаций на дотации из ЕС.

Про проблемы с разницей в политической культуре разных регионов поговорим в другой раз.