Несбывшаяся республика

…для того, чтобы спасти в Европе свободу и мир, мы должны противопоставить этой чудовищной и подавляющей централизации военных, бюрократических, деспотических, конституционно-монархических и даже республиканских государств великий, спасительный принцип Федерализма.
Михаил Бакунин

В минувшем году российское государство покончило за ненадобностью со многими элементами политической системы, именуемой «суверенная демократия». Отброшенными в сторону оказались и последние реликты договорных отношений между федеральным центром и Республикой Татарстан, где накануне Нового года Государственный совет в добровольно-принудительном порядке проголосовал за изменение конституции.

Помимо погружения татарстанского законодательства в новую реальность путём изъятия пунктов о неприемлемости войны, возможности отзыва депутатов и заключении под стражу только по решению суда, новые поправки лишают руководителя региона статуса президента, что символически ставит точку в давнем споре: является ли Российская Федерация действительно федеративным объединением.

Последнее отличается от унитарного государства тем, что оно не просто нарезано на десяток административно-территориальных единиц — каждая из них является полноценным и автономным образованием союза, который, в свою очередь, не может в одностороннем порядке отобрать или урезать права участников.

По понятным причинам «краш-тест» на федерализм нынешний режим с уголовными и административными статьями за неправильные карты без Крыма и других «народных республик» никак не проходит. Но закручивание гаек в масштабах страны стало возможным относительно недавно, после нескольких десятилетий регулярно поступающих в государственную казну нефтегазовых доходов и пресловутой «стабильности» на внутреннем и внешнем фронтах.

А ведь ещё в начале второго тысячелетия в России было порядка нескольких десятков равноправных глав «государств», договорившихся между собой и центром о правилах сосуществования. Во всяком случае, так утверждали республиканские конституции и федеративный договор 1992 года, определивший две ключевые особенности российского административно-территориального деления.

Первая — это сам договорный характер возникших отношений, частично унаследованный от Советского Союза. Именно страна советов впервые в истории зафиксировала на бумаге право на самоопределение народов, которое, несмотря на отсутствие какого-либо описания процедуры выхода и фиктивность самого концепта права при тоталитаризме, всё равно сработало в качестве детонатора во время перестройки.

В соответствии с этим принципом СССР де-юре никогда не был унитарным государством, представляя собой «союз» национальных республик, внутри которых также могли существовать условно договорные отношения. К примеру, Автономная Советская Башкирская Республика (впоследствии БАССР) вошла в состав советского государства на основании соглашения, подписанного в 1919 году с «Российским Рабоче-Крестьянским Правительством».

То обстоятельство, что это был почти единственный прецедент советского демократизма, в данном случае не так важно — важен сам прецедент признания субъектности за внутренними республиками РСФСР, послуживший после распада основанием для «особых» отношений между автономными образованиями (АССР, автономными областями и автономными национальными округами) и метрополией. Михаил Горбачёв лично предлагал признать внутриреспубликанские автономии полноценными республиками в рамках обновлённого союза.

В конце концов, вышло нечто среднее: официально республики стали якобы полноценными государствами со всеми надлежащими атрибутами в виде конституции, второго официального языка, республиканского гражданства и собственного верховного суда, но их суверенитет ограничивался федерацией. О праве на сецессию законодатели при этом умолчали, оставив столь деликатный вопрос на усмотрение Конституционного суда РСФСР, постановившего в том же 1992 году, что «любые действия, имеющие целью нарушение этого единства, наносят ущерб конституционному строю РСФСР и несовместимы с международными нормами о правах человека и правах народов».

Судебное разбирательство касалось политики татарстанских властей, которые, с одной стороны, приняли Декларацию о государственном суверенитете Татарской ССР, в которой, в отличие от подобных деклараций других республик, ни разу не упоминалось о том, что Татарстан состоит в Российской Федерации, а с другой — отказались признавать верховенство законов федерации. Решение было закреплено референдумом, на котором большинство населения поддержало фактическую независимость республики. Вместе с тем, куда более опасным для «территориальной целостности» было нежелание первого президента Татарстана Минтимера Шаймиева подписывать федеративный договор, поставившее Москву в крайне щекотливое положение.

Впрочем, это было далеко не самым радикальным проявлением «сепаратизма». В Тыве хоть и подписали договор, но зафиксировали в своей конституции право на выход из состава федерации, а чеченские власти вообще объявили о своём выходе в одностороннем порядке.

Второй любопытный момент из истории зарождения российского «федерализма» — фактическая асимметричность федеративного пространства. Вопреки заверениям о «равноправии» всех субъектов, вопрос «превосходства» республик встал настолько остро, что в ряде областей и краёв попытались заполучить привилегированный статус, вынося соответствующий вопрос на всенародное голосование.

Никому так и не удалось добиться желаемого, хотя противостояние было серьёзным. Чтобы помешать образованию Уральской республики, в 1993 г. Ельцину пришлось распустить свердловский облсовет и временно отправить в отставку главу самопровозглашённой республики Эдуарда Росселя, что, во-первых, многое говорит о верности первого президента России своим словам о «суверенитете», которого можно взять столько, сколько «проглотится», и, во-вторых, красноречиво указывает на то, как легко в России, оказывается, «снять» губернатора — вещь трудно представимая в контексте федеративной системы сдержек и противовесов, не допускающей чего-то подобного на просторах эталонного федерализма США.

Этот и другие подобные случаи долгое время подогревали ресентимент среди областных и краевых администраций и до сих пор не дают покоя русским националистам, в лучших советских традициях требующих всех «уравнять». На самом же деле, официальный статус региона вряд ли когда-либо интересовал Кремль. Гораздо большее влияние на его поведение всегда оказывали национальный состав и наличие природных ресурсов.

Обе вполне реальные, а не номинальные, юридические, черты служили предметом торга, от которого взамен на лояльность высшему руководству местные элиты получали почти полный контроль над внутренними делами региона. Цена этой льготы — зачищенное политическое поле и роль экспериментального полигона по отрабатыванию свежих бюрократических выдумок, вроде налога на самозанятых и QR-кодов от коронавируса. Расплачиваются, конечно же, жители региона.

Помимо национальных республик, из общей региональной массы выделились «матрёшечные» автономные округа, которые одновременно являются субъектами и входят в состав других краёв и областей. Правда, федеральный центр, заинтересованный в упрощении ручного управления территорией, с начала 2000-х периодически «укрупняет» регионы, так что из десяти изначально существовавших АО к текущему моменту осталось всего четыре — Ненецкий АО, ЯНАО, ХМАО и Чукотский АО.

Допустимость подобной перекройки границ по инициативе сверху без кардинального пересмотра основ государственного порядка указывает на наличие проблем в институциональном дизайне государства. Речь идёт о специфической роли федеративного центра как отдельного актора, предшествующего созданию союза, а не возникающего из него.

Сам федеративный договор, прежде всего, был направлен на разграничение полномочий между федеральными и местными властями, что делало последние уязвимыми по сравнению с ресурсным центром — регионам просто-напросто не досталось собственных полномочий, ведь Договор 92-го, а за ним и Конституция 93-го говорят только о предметах «федерального» и «совместного ведения», что подразумевает возможность вмешательства во внутренние дела со стороны Москвы, чем она регулярно пользуется.

Кроме того, полномочия регионов оказались довольно скромными. В отличие от немецких земель российские субъекты не могут без посредничества заключать международные соглашения (с 2015 года все внешнеэкономические проекты на региональном уровне должны быть одобрены центром), проводить свою административную политику и формировать «нерамочное» законодательство. Таким образом, ещё федеративным договором в основу российского федерализма были заложены принципиальные противоречия. Однако даже этих дыр в законодательстве показалось мало для полноценной централизации.

В 2002 г. Кремль не захотел продлевать договор, уже тогда поставив области, края, автономные округа и большинство республик в зависимость, постепенно усиливавшуюся за счёт непрямого контроля со стороны федеральных округов и полпредства; унификации правовых режимов; лишения губернаторов неприкосновенности и влияния на законодательство вследствие реформы Совета Федерации; наделения президента правом отстранять глав регионов «в связи с утратой доверия» и т.д.

Несколько иная ситуация сложилась в Татарстане, Башкирии и Чечне. Особенно чувствительный к правовой интервенции национальный истеблишмент с самого начала усмотрел угрозу личной автономии и на протяжении долгого времени выбивал себе негласные преимущества, будь то «экономический суверенитет», невмешательство в разборки местных кланов или дополнительное бюджетное финансирование.

Но со временем и там всё закончилось — в 2003 г. после успешной «антитеррористической операции» Чечня приняла конституцию, согласно которой республика «составляет неотъемлемую часть территории Российской Федерации», а Башкортостан сначала заставили дважды переписать основной закон в угоду центра, а затем сместили главу региона — недавно почившего Муртазу Рахимова. Привели «в соответствие Конституции России» и конституцию Татарстана.

Примечательно, что негативное отношение к федеративному устройству проявилось и на риторическом уровне. В 2011 году принимается закон, запрещающий руководителям регионов именоваться президентами. Первым инициативу поддержал Рамзан Кадыров, ставший «главой» Чеченской Республики. Его примеру последовали и остальные. За исключением Татарстана, который проигнорировал требование.

В отместку за это в следующем году Татарстану отказали в продлении договора о разграничении полномочий, впервые заключённого в 1994 году, по которому республика могла устанавливать собственные налоги и самостоятельно распоряжаться природными ресурсами, в первую очередь, одними из крупнейших на тот момент в России запасами газа и нефти. В 2007 г. договор переподписали, но уже без прав и привилегий, оставив за Татарстаном, по сути, одно единственное отличие от остальных регионов России — пост президента. Спустя десять лет российские власти решили завершить начатое, приняв ещё один закон, обязавший глав всех регионов называться одинаково. Власти Татарстана тянули с принятием решения до последнего, но 23 декабря 2022 года вынужденно уступили, приняв первый пакет поправок к Конституции.

Самое скандальное нововведение — непосредственно переименование должности руководителя региона в «главу республики — раиса РТ» на арабский манер. В советское время в Татарстане так называли председателей колхозов, коим некогда был и действующий президент республики Рустам Минниханов. Некоторые видели в этом «исправлении имён» и нечто конспирологическое — родного брата действующего руководителя зовут Раисом Миннихановым. Сейчас он руководит одним из районов региона.

Также для изменения первой статьи основного закона вместо всенародного референдума стало достаточно одобрения Госсовета, что позволило 26 января 2023 г. «допринять» зависшие в татарстанском парламенте поправки «после проведения дополнительных консультаций» (23 января Минниханов встречался с Путиным).

По «компромиссному» закону «О внесении изменений в конституцию Республики Татарстан» корректировке подверглись 60 из 126 статей конституции. Среди прочего — замена суверенитета республики на «государственность», упразднение института республиканского гражданства, удаление упоминаний о федеративном договоре и окончательное преображение президента Татарстана в «главу — раиса». До этого предполагался переходный период, во время которого Минниханов сохранял за собой президентский статус до следующих выборов высшего должностного лица в 2025 г.

Силу утратили статьи о согласовании кандидатуры на должность прокурора и о Конституционном и Арбитражном судах республики. Вдобавок Татарстан больше не «объединённое с Российской Федерацией» демократическое государство, а находящееся в её составе. По словам председателя Комитета парламента по государственному строительству и местному самоуправлению Альберта Хабибуллина, «правовую защиту» конституции отныне «усиливает» текст присяги высшего должностного лица РТ.

Принятие поправок прошло без предварительного обсуждения и дискуссий. Судя по всему, все депутаты прекрасно знали, что происходит. Из 100 депутатов за поправки проголосовали 73, 9 — против, 1 воздержался. Президент Татарстана Рустам Минниханов, присутствующий на заседании Госсовета, промолчал.

Тем не менее, Татарстану удалось отстоять положение о том, что глава республики должен знать оба государственных языка, служащее предохранителем от назначения главой региона «варяга» из федеральных министерств и иных профильных департаментов или госкорпораций, преданного центру. Проблема состоит лишь в том, что процедура проверки знания татарского языка до сих пор нигде не была зафиксирована.

Принятые поправки в татарстанское законодательство — это продолжение той политики, которую государство последовательно проводит последние двадцать лет в рамках возвращения, как оказалось, временно делегированных на места прав.

Так, по принятому два года назад закону «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», помимо отрешения от должности, к президентскому контролю над губернаторами добавились и другие дисциплинарные меры: предупреждение, выговор и временное отстранение от исполнения обязанностей. Ещё одна дополнительная мера — запрет губернаторам занимать свой пост более двух сроков подряд, которой, по правде говоря, ещё ни разу не пользовались, обнуляя срок полномочий отработавших два срока руководителей. Но раз ружьё повешено, рано или поздно ему придётся выстрелить.

В случае же нарушения своих прав, регионам некуда обратиться —Конституционный суд РФ, претендующий на роль третейского судьи, находится в заложниках у президента, который после конституционных поправок 2020 года получил возможность отстранить от должности неугодного судью за совершение «поступка, порочащего его честь и достоинство».

Найти выход менее конвенциональным способом также вряд ли представляется возможным, поскольку для этого у регионов просто нет средств. Российская налоговая система специально выстроена таким образом, чтобы осуществлялся оглашённый принцип вертикали власти, т.е. зависимости нижестоящих инстанций от вышестоящих: города зависят от трансфертов регионов, а регионы — от трансфертов федерации, что хорошо отображает экономические последствия централистской политики последних двух десятилетий — хроническую нехватку средств и стремительный рост доли долга в доходах регионов.

Все эти метаморфозы российского «федерализма» долгое время обходили Татарстан стороной. Республика Татарстан всё ещё обладает достаточно большим запасом внутренних ресурсов, которого, к сожалению, может не хватить для существенного давления на центр, ведь сегодня государством создаются все предпосылки, чтобы некогда один из самых влиятельных регионов утратил самодостаточность, став в один ряд с другими обезличенными «субъектами» РФ.

Единственное, на что гражданам Татарстана остаётся надеяться, так это на надвигающуюся эпоху политической турбулентности, во время которой, возможно, произойдёт внеочередной пересмотр status quo. Но выйдут ли обычные жители Татарстана бенефициарами из этого процесса — большой вопрос. Как всегда, высок риск оппортунизма правящего класса, однажды уже пошедшего на сделку с дьяволом. Противиться этому можно ровно одним образом — организуя сильное гражданское общество, без которого федерализм невозможен ни в нашей стране, ни на Западе, ни где-либо ещё.