کوچکسازیِ ایرانی و موانع آن
مهدی معتمدی مهر
· کوچکسازی و ابعاد آن
کوچکسازی دولت [Government Downsizing] مفهومی نو در اقتصاد سیاسی و تبلور گرایشی لیبرالی در ساحت زمامداری است که باید زمینهساز کارآمدی الگویی مدیریتی در عرصههای گوناگون حاکمیتی شود که خواهان شتاب بخشیدن به روند گذار به توسعه است و در راستای نیل به «دولت حداقلی» کاربرد دارد. این اصطلاح از اواخر دهه 1970 میلادی به بعد در راستای ضرورت کاهش هزینههای دولت، رشد بهرهوری اقتصادی و چابکسازی نهاد دولت در نظامهای سرمایهداری غربی و در قامت راهحلی حاکمیتی به حضور فراگیر دولت مطرح شد که خواهان توسعه منهای دولت و تعدیل ساختاری جایگاه حکومت در عرصههای اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و حتی امنیتی بود. فردریک فان هایت و میلتون فریدمن از جمله نظریهپردازان این دیدگاه به شمار میآیند و مارگارت تاچر و ریگان نیز در عرصه زمامداری و سیاست عملی از جمله پیشگامان این برنامه بودند که نه تنها در حوزه اقتصاد، بلکه در مدیریت نظامی و امنیتی نیز به اولویت استفاده از خدمات بخش خصوصی اعتقاد داشتند.
· کوچکسازی در ایران
«کوچکسازی» در ایران، اصطلاحی است که چهبسا نخستین بار در دوران دولت سازندگی و در قالب برنامه خصوصیسازی ارایه شد که البته، صرفاً به مالکیتزدایی دولت [و نه حتی مدیریت یا کاهش تصدیگری] از سازمانهای بزرگ و فعالیتهای اقتصادی فروکاسته شد. به عبارت دیگر، متاثر از این فهم تنزلیافته و البته راستگرایانه که احتمالاً ناظر بر ناتوانی از اداره جامعه از یک سو و تامین منافع رانتی برای افراد و جناحهای خاص منسوب قدرت از سوی دیگر است، هدف اصلیِ خصوصیسازی در ایران، صرفاً بر انتقال داراییهای دولتی تمرکز یافته است و نه رشد فرصتهای ارتقابخش برای تقویت و رشد بخش خصوصی مستقل از حاکمیت.
اگرچه این این ادعا، سراسر نادرست است که پس از دولت سازندگی در ایران به نمایندگی هاشمی، «دولت» ماهیت نئولیبرالی پیدا کرده است؛ چرا که عملاً نه تنها روند خصوصیسازی، منجر به کم شدن تعداد کارکنان دولت و کاهش سقف اعتبارات بودجه کل کشور نسبت به تولید ناخالص ملی نشد، بلکه نظام تصمیمسازیهای نیز، متاثر از ساختار غیردمکراتیک قدرت و میل به تجمیع مطلق قدرت اقتصادی و سیاسی، گرایشی نومحافظهکارانه به یکدستسازی قدرت نشان داد و در نهایت، زمینهساز رشد سهمگین نقدینگی، بروز فساد سیستماتیک و استقرار تبعیض ساختاری شد. اما باید توجه داشت که گرایش ارادهگرایانه به نئولیبرالیسم و رویکرد منفعلانه در قبال عملیاتی کردن دستورالعملها و برنامههای نئولیبرالی نهادهایی مانند بانک جهانی، صرفنظر از هرگونه ارزیابی مثبت یا منفی نسبت به چنین تصمیماتی، وضعیت ناهمگونی ایجاد کرده که زمینهساز بروز تعارضی حاد و بنیادین در مسیر عملیاتی شدن روند کوچکسازی دولت و بروز سردرگمی و ابهام در اجرای پروژه خصوصیسازی شده است. چگونه میتوان بر علیه ارزشها و ساختارهای نظام سرمایهداری شورید و مبلغ چپگرایی انقلابی و وحدت راهبردی با چین و ونزوئلا و کوبا شد، اما در عمل، مجری سیاستهای نئولیبرالی بود که عالیترین و مهیبترین صورتبندی سرمایهداری است؟
· عوامل شکست کوچکسازی در ایران
دامن زدن به این سوال که «چرا با وجود قوانین بالادستی مانند سند چشمانداز بیست ساله، برنامههای پنج ساله چهارم و ششم و سیاستهای کلی اصل 44 که مشتمل بر مجموعه رهنمودهای استراتژیک رهبری به سران قوا و مجمع تشخیص مصلحت در سال 1384 است و جملگی بر کاهش حجم دولت، اصلاح نظام اداری و خصوصیسازی و کوچکسازی دولت تاکید دارند، نه تنها این هدف محقق نشده است، بلکه جهتگیری کلان ساختار قدرت نیز در خلاف آن قرار گرفته و روز به روز شاهد فراگیرتر شدن سندروم تورم حکمرانی هستیم؟» اساساً گمراهکننده و ناشی از نادیده گرفتن مناسبات قدرت، عوامل سیاسی، ساختار بوروکراتیک دولت و نفی مطلق نظام حکمرانیِ مبتنی بر حقوق اساسی و حاکمیت ملت است.
1. عوامل ناظر بر تداوم فربگی دولت
بادکردگی دولت در ایران، امری اتفاقی یا ارادهگرایانه نیست، حاوی ضرورتی ساختاری و معطوف به دو عامل بنیادین است: اقتصاد نفتی و فراگیری چپروی سیاسی و اقتصادی پس از سقوط دولت موقت. سران حزب جمهوری که ارکان اصلی قدرت را به دست گرفته بودند، چنان شیفته نگرش سوسیالیستی و الگوی حاکمیتی شوروی بودند که بدون هیچ پردهپوشی ابراز میکردند که: «منشاء مالکیت در عرصه صنایع بزرگ، بانکداری، بیمه، معادن بزرگ، صنایع مادر، صدا و سیما، کشتیرانی، راهآهن و ...... حتی مالکیت ابزار تولید در عرصه صنایع سنگین، در قلمرو و اختیار دولت است. رجوع شود به کتاب مواضع، اصول و برنامههای حزب جمهوری.» و البته این ساختار، پیششرط کامیابی در جنگ قدرت و تجمیع مطلق قدرت اقتصادی به منظور نیل به اهداف تمامیتخواهانه سیاسی بود. حزب جمهوری منحل شد و چهارده دولت تا کنون بر سر کار آمده است، اما نگرش حاکم و مجموعه عوامل تداومبخش و پیشبرنده «دولت مداخلهگر» همچنان باقی است. «قدرت یکدستسازیشده» تبلور استمرار چنین وضعیتی است.
2. کوچکسازی دولت و جامعه مدنی
کوچکسازی دولت بهخودیِ خود هدف نیست. بهکارگیری این الگو زمانی اهمیت پیدا میکند که در راستای دستیابی به توسعه متوازن و پایدار، شکوفایی اقتصادی، رشد بهرهوری، کاهش هزینههای زاید و بالاسری و صرفهجویی در بهرهگیری از منابع انسانی و مالی کارساز باشد و به تولید رفاه اجتماعی بیشتر منجر شود و متضمن ارتقای کیفیت و سرعت انجام خدمات، تسریع و تسهیل دسترسی مردم به نیازمندیهایشان و تسهیل و تسریع در نظام تصمیمسازی اداری و اقتصادی قرار گیرد. از این رو، پیوستگیِ متقابل انکارناپذیری میان کوچکسازی دولت با مشارکت ملی از طریق رشد و توانمندسازی جامعه مدنی و بهویژه بخش خصوصی راستین وجود دارد. در غیر این صورت، صرفاً وظایف و تعهداتی از دوش دولتها برداشته میشود، بی آن که نسبت به تامین آنها و برخورداری مردم تدبیری اندیشه شود و این وضعیت در نهایت به عدم رضایت مردم، نادیده گرفتن نیازمندیهای عمومی، انباشت بحرانهای جاری و پاسخداده نشده، توقف روند توسعه و بروز حاد بیثباتی سیاسی و تضعیف «نهاد دولت مرکزی» میانجامد.
در غیاب دمکراسی، از جامعه مدنی توانمند و کارگشا خبری نیست؛ چرا که جامعه مدنی و بهویژه بخش خصوصی، موثرترین رقیب و اساسیترین قوای تعدیل دولت غیردمکراتیک است. در غیاب جامعه مدنی توانمند، روند خصوصیسازی با تجدیدنظرطلبی در اصول و ارزشهای انسانی لیبرالی در دام نئولیبرالیسم درنده و نافی حقوق اساسی و مقررات و استانداردهای مندرج در حقوق کار میافتد؛ کمااین که تجربه خصوصیسازی در ایران، دستاوردی جز پاک کردن صورت مساله و انکار انتظارات و نیازمندیهای اساسی جامعه نداشت و خصوصیسازی در ایران، صرفاً به حراج اموال دولتی به ویژهخواران و در حد رفع تکلیف دولت از تامین حقوق کار و جایگزینی کارمندان شرکتهای پیمانی تنزل یافت که فاقد حداقل الزامات شهروندی و نابرخوردار از استانداردهای تامین اجتماعیاند.
3. فقدان نهادهای عمومی
نگاه حداکثری به حاکمیت دولتی و عدم تبیین دقیق جایگاه ولایت فقیه در قانون اساسی که نسبت آن را با حکومت متمایز سازد، باعث انحراف ساختار حقیقی قدرت از مناسبات و الزامات ارایه شده در ساختار حقیقی قدرت [قانون اساسی] و اختلاط دو مفهوم ذاتاً منفک از هم یعنی «نهادهای دولتی» و «نهادهای عمومی» به سود دولتیشدنِ نهادهای عمومی شده است. شهرداریها، اوقاف، صندوقهای بازنشستگی، بنیادهای شهید و مستضعفان و حتی سازمان بورس قاعدتاً باید تابع مقررات نهادهای عمومی و مستقل از حاکمیت و بینیاز از بودجه دولتی و نظام بوروکراتیک حاکمیتی باشند، اما در عمل این گونه نیست. هم مدیریت، هم بودجه و هم ساختار تصمیمسازی این نهادها بهشدت وابسته به حکومت است و از بند ناف بودجه عمومی تغذیه میکنند. حکومت از یک سو، شعار کوچکسازی میدهد اما از سوی دیگر، چارهای جز حمایت مالی از بانکهای خصوصی ورشکسته، تامین حقوق شهرداریها، کمک به صندوقهای بازنشستگی و پرداخت دهها هزار میلیارد تومان به صنایع بزرگ خودروسازی ندارد تا مانع اعلام ورشکستگی آنان و شیوع شورشهای اجتماعی شود.
بدیهی است که تا فرآیند توزیع عادلانه قدرت به مرحله بازگشتناپذیر و مورد اجماع اصلاحطلبان و محافظهکاران نرسد و در یک کلام، تا ماهیت شبهدمکراتیک قدرت، اصلاح ساختاری پیدا نکند و دمکراسی حداقلی مستقر نشود و از سوی دیگر، تا تکلیف منبع اصلی اقتصاد روشن نشود و مالکیت و مدیریت صنایع بزرگ مانند پتروشیمی و فولادسازی و حتی شرکتهای نفتی به بخش خصوصی واگذار نشود و تا نظام بودجهنویسی تغییر اساسی پیدا نکند و امکان الزام دولت به رعایت قانون فراهم نشود، در بر همین پاشنه خواهد چرخید و دولت در ایران، روز به روز، فربهتر و ناتوانتر و اقتدارگراتر خواهد شد.
4. دولت نامتعارف
«نهاد دولت» در ایران هنوز نرمالیزه نشده است و از تصمیات بالاسری هسته سخت قدرت تبعیت میکند و در عرصه سیاست خارجی هم فاقد ثبات سیاسی و مبتلا به انزوای بینالمللی و تحریمهای همهجانه جهانی است. این وضعیت نامتعادل، دو نتیجه محتوم در پی دارد: تورم دائمی و رکود مستمر. بخش خصوصی در ایران ابتکار عمل ندارد و از ظرفیت سازماندهی اقتصادی و ارتباطگیری و همکاری با بخش خصوصی در سایر کشورها برخوردار نیست. بخش خصوصی ایران، متاثر از مناسبات قدرت در عرصه سیاست خارجی و ابتلا به جداماندگی از جامعه جهانی، یک نهاد ناتوان و ضعیفنگهداشته شده است. از این رو، دولت ایران در رویارویی با ابربحرانها و مسایل حاد و جاری کشور نمیتواند به کمک و همیاری جامعه مدنی و بخش خصوصی اتکا داشته باشد. تداوم این وضعیت در طول چهار دهه گذشته، هم در برنامهریزی و هم در حوزه اجرایی، دولت را با معضلات ساختاری مواجه ساخته و از امکان همافزایی با جامعه مدنی محروم کرده است.
اجرای غیرکارشناسانه و الگوی غیرعلمی و فسادآفرین طرحهایی مانند حذف یارانه انرژی، توزیع سهام عدالت و خصوصیسازی، عملاً از اهداف مورد ادعای برنامه کوچکسازی فاصله پیدا کرده است. بدیهی است که چنانچه سهام یا اموال و داراییهای دولتی بدون توجه به ارزش واقعی آن، بین اقشاری از مردم و بهویژه بین اقشار از پیش تعیین شده و نومحافظهکاران مرتبط با مناسبات قدرت توزیع شود، اما نظام مدیریت حاکمیتی مستقیم یا غیرمستقیم بر آن بنگاه اقتصادی حاکم باشد، نتیجهای جز تنزل بهرهوری و نابودی منابع در بر نخواهد داشت. آنچه که در عمل به کوچکسازی دولت و کارآیی بنگاه اقتصادی میانجامد، نوع مدیریت آن است نه نوع مالکیت. به همین جهت است که در برخی از کشورها، پیش از آن که به انتقال مالکیت دولتی به بخش خصوصی بپردازند، در ابتدا مدیریت بخشهایی از منابع تولید و حتی مدیریت ارتش و سازمانهای امنیتی را به مدیریت غیردولتی میسپارند و حال آن که در ایران، دولت در تعیین هیات مدیره و مدیر عامل بسیاری از شرکتهای صنعتی و تجاری غیردولتی بزرگ به شدت تاثیرگذار است.
محدودیتهای کوچکسازی
نگرش حاکم بر کوچکسازی باید توام با انسانمحوری و تحقق حقوق اساسی ملت باشد تا در پرتو آن، احساس رضایت عمومی حاصل شود. متاسفانه در روند پدیده خصوصیسازی در ایران بهویژه در دولتهای احمدینژاد و رییسی که ادعای عدالتگرایی و تقدم توسعه اقتصادی بر توسعه سیاسی و رفع فقر و نابرابری داشتند، هرگز چنین رویکردی معمول نبوده است. این تجربه نشان داد که کوچکسازی بیمهابا و فاقد نگرش انسانمحور در ایران و تاسی محض از الگوهای راستگرایانه سرمایهداری آمریکایی، همان قدر خطرناک است که تداوم وضع موجود. از این رو، با وام گرفتن از تعبیر مبتکرانه آقای آجودانی در بهکارگیری عنوان «مشروطه ایرانی» که ناظر بر الگوی بومی دمکراسی در ایران است و قابلیت سازگاری با مناسبات قدرت و انطباق با شرایط سیاسی جاری را دارد، باید توجه داشت که کوچکسازی دولت در ایران نیز باید قادر به پاسخدهی به نیازهای اساسی مردم و مناسبات زیست اجتماعی و اقتصادی مردم بوده و از هرگونه شتابزدگی در تسری به دو حوزه بهداشت ودرمان عمومی و آموزش همگانی پرهیز کند.