Муниципальные практики обратной связи

С 2017 года в России проводится конкурс для «выявления, поощрения и распространения применения примеров лучшей практики деятельности органов местного самоуправления по организации муниципального управления и решению вопросов местного значения муниципальных образований» (формулировка из Постановления о конкурсе). Номинаций пять: градостроительство/ЖКХ/Благоустройство, муниципальные финансы, обратная связь, межнациональный мир и согласие, «Умный город». По итогам каждого года публикуется сборник, где не только перечисляются победители, но и в более или менее подробном виде описываются сами практики.

С учетом особенностей устройства российского государства эпохи «развитого путинизма» конкурс, где чиновники, пусть и региональные, хвастаются своими достижениями, - казалось бы, не самый очевидный источник хороших моделей взаимодействия с жителями. Тем не менее, и описание победивших заявок, и особенности организации конкурса по-своему отражают текущее состояние государственного и муниципального управления, а потому представляют интерес для всех, кто интересуется этой темой.

В этой статье я обобщаю результаты конкурса за несколько лет и рассказываю о наиболее любопытных аспектах взаимодействия муниципальных чиновников с жителями.

Вездесущие ТОСы

Кажется, что ни одна победившая в категории «Обратная связь» заявка не обошлась без упоминания ТОСов – территориального общественного самоуправления. Уникальность здесь не только в частоте использования этой формы самоорганизации жителей, но и в том, что сейчас это сугубо региональный институт - в Москве и Санкт-Петербурге ТОСов практически нет. Объяснение у этого феномена довольно интересное и связано с особенностями регулирования местного самоуправления: в обоих городах МСУ действует на районном уровне (в каждом районе есть выборных орган – Совет депутатов), но в условиях крайне ограниченных полномочий. Де факто самоуправление сведено к декорации: праздники, газеты, некоторое участие в вопросах благоустройства и капитального ремонта. Теоретически законодательство позволяет желающим создать ТОСы и в этих городах, но практически это бессмысленно – полномочий у них будет еще меньше, чем у Советов депутатов, а бюрократию (оформление документов, регулярность собраний и пр.) никто не отменял. Иными словами, идея себя не окупает.

В регионах – по-другому. Во-первых, там полномочия у органов самоуправления существенно шире, а во-вторых, территории для МСУ укрупнены – на уровне внутригородских районов или отдельных поселений Советы депутатов практически не встречаются. Получается некоторый вакуум власти на самом низовом уровне. Этот вакуум ТОСы и закрывают, выступая проводником решений городской или сельской администрации и пересылая в обратную сторону запросы жителей.

У любого, кто занимался организацией низовых инициатив и сталкивался с прохладным отношением соседей, на этом месте обязательно возникнет вопрос: а что, если жители не очень хотят организовывать ТОС? Очень просто – его организуют за них. Более того, косвенные признаки позволяют предположить, что именно так происходит в подавляющем большинстве случаев. Например, границы территории ТОСа почти всегда совпадают с границами избирательных округов – с запросами жителей, которым могут помочь ТОСы (условный ремонт обветшалых тротуаров), это никак не связано, зато выборы контролировать удобнее. Бенефициар в лице городской или сельской администрации сразу понятен. На тесные связи ТОСов с администрациями намекают и разнообразные системы поощрений: руководство ТОСов вполне официально получает денежное поощрение, участвует в разных официальных встречах, на безвозмездной основе получает оборудованное помещение. Если кому-то недостаточно косвенных признаков, то есть и прямые: некоторые чиновники в своих резюме на сайтах поиска работы так и пишут – «организация работы председателей ТОС» и тому подобное.

Отдельного упоминания заслуживает бюджетный вопрос: в некоторых заявках прямо указывается, что с помощью ТОСов можно обеспечить более эффективную трату бюджетных средств по схеме «местный бюджет -> счет ТОС -> контракт ТОСа с подрядчиком». Такая схема позволяет обходить закон о госзакупках (ФЗ-44) с его необходимостью устраивать тендерные процедуры. Без тендеров заказывать работы или услуги безусловно проще, но одновременно эти закупки исчезают из публичного доступа (и общественного контроля), что естественно повышает риски разнообразных форм коррупции.

Несмотря на всю анекдотичность института ТОС сейчас, его опыт имеет смысл изучить на будущее, как с точки зрения поиска наиболее оптимальной нормы репрезентации (сколько жителей должно приходиться на одного депутата), так и с точки зрения анализа практик вовлечения жителей в решение вопросов своих территорий – за всей показухой про 100% покрытие городов и сельских поселений ТОСами не должны теряться реальные примеры соучастия (введение самообложения, выбор приоритетных проектов и т.д.).

Партисипация под присмотром

Партисипация в заявках встречается не так часто, как ТОСы, но и не редко: это и местные конкурсы для ТОС, и региональные программы поддержки местных инициатив, и другие разнообразные практики вовлечения. Судя по представленным в итоговых сборниках примерах, можно предположить, что как минимум часть из описываемых инициатив – это действительно инициативы жителей. Речь идет о проектах, которые не так интересны с точки зрения пиара, но зато действительно решают какую-то местную проблему. Если за установкой арт-объекта с названием поселка вполне можно разглядеть желание чиновников получить красивую картинку, то закупка гравия для выравнивания проселочной дороги – очевидный запрос жителей.

В региональных практиках партисипации стоит отметить их уникальную особенность – участие в конкурсах требует от инициативных жителей не только формулирования самой идеи, но и обеспечения минимального уровня софинансирования ее реализации. Речь, как правило, идет о символической доле (менее 5%), которая может быть в том числе обеспечена не деньгами, а трудовым участием (также можно найти спонсоров в лице местных предприятий). Эта необходимость софинансирования нередко приобретает достаточно своеобразный оттенок, учитывая то, что многие идеи направлены на решение проблем поселений, а не на улучшение объектов, и так находящихся в хорошем состоянии. Иными словами, жителям предлагается дополнительно скинуться на условный ремонт дороги, который по идее должна обеспечивать администрация за счет собираемых налогов… Несмотря на очевидную несправедливость такой практики, она тем не менее работает, потому что на одной принципиальности далеко не уедешь (pun intended). В Москве, избалованной благоустройством и разнообразными формами обратной связи (к эффективности и демократичности которых не много, а очень много вопросов), очпень сложно представить себе инициированную властями практику, в которой жителям столицы предложили бы вложиться в свою идею деньгами.

Еще одной особенностью региональных практик партисипации, и особенностью, увы, отрицательной, является то, что в подавляющем большинстве из них жители отстранены от выбора проектов, которые будут реализованы. Где-то процедура выбора более прозрачная (например, критерии для отбора могут быть заранее определены в местном нормативном документе), где-то менее, но среди победивших заявок ни в одной не было указано, что итоги определяются голосованием жителей. Поскольку основная идея партисипации (и партиспаторного бюджетирования, в частности) заключается в передаче жителям части средств и полномочий для непосредственного участия в управлении территорией, сохранение последнего слова за чиновниками обесценивает всю практику. С таким же успехом можно проводить углубленные соцопросы и на основе полученных данных принимать решения без дополнительных затрат времени со стороны жителей (на формулирование инициативы, дискуссии с соседями и т.д.).

Коммуникация сверху вниз и по-соседски

Несмотря на название номинации («Обратная связь») все заявки имеют очевидный перекос в сторону благоустройства и продвижения позитивной повестки – почти в каждой презентации встречаются примеры установки детских игровых комплексов и проведения местных праздников. Анализ эффективности используемых методов обратной связи практически не встречается. Тем не менее некоторые выводы по информации, представленной в заявках, сделать все же можно:

1.      Чиновники свято верят в жесткую административную модель управления, пронизывающую все сверху донизу. Этим объясняется содействие созданию или прямое создание руками администраций общественных объединений и их инкорпорирование в единую с систему управления территорией. В общем виде это выглядит так: на верху пирамидальной структуры находятся местные чиновники, на уровне ниже – квази-объединения (местный Совет ТОСов, Совет пенсионеров, Совет женщин и пр.), еще ниже – ТОСы и уличные комитеты, деревенские старосты, дальше - старшие по домам, подъездам, отдельные активисты, и наконец на самом нижнем уровне – обычные жители. Как и в более известных примерах «пирамид» все блага в такой схеме достаются тем, кто наверху.

2.      Соцсети и современные способы коммуникации используются не только в больших городах. Даже у администраций небольших сельских поселений, как правило, есть свой сайт и страница в соцсетях. Последнее особенно интересно в связи с недавним созданием системы Госпабликов (если коротко, в 2022 году все органы власти и бюджетные учреждения обязали завести страницы в государственно одобряемых соцсетях). Примеры из «Лучших муниципальных практик» показывают, что многие использовали соцсети и до того, как это стало обязательно. Более того, во многом Госпаблики положение дел ухудшили: во-первых, многие страницы были в ныне запрещенном Инстаграме, из-за чего людям пришлось отказаться от накопленной базы подписчиков (в некоторых случаях речь идет о десятках тысяч подписчиков), во-вторых, теперь контентная политика регулируется ЦУРами (центрами управления регионов), которые в том числе требует поддерживать заданную свыше периодичность публикаций, что не всегда по силам небольшим учреждениям и органам власти. Результат понятен – вместо небольшого числа самобытных и эффективных страниц, теперь есть десятки тысяч тех, которые ведутся «под копирку».

3.      Невооруженным глазом заметна простота попадания на прием к местным чиновникам (включая глав округов) в небольших поселениях, а также общая близость последних к жителям и лучшего понимания проблем жителей. Это создает разительный контраст с большими городами, где чиновники ощущают себя отдельной кастой, а также в очередной раз напоминает о проблемах представительства: по двенадцать депутатов на сельский район с 10 тысячами жителей и на внутригородской район с сотней тысяч – это не очень справедливо и не очень эффективно.

Попытки рефлексии

Во всех шести сборниках лучших практик (с 2018 по 2023 год) попытки внутреннего анализа используемых моделей взаимодействия с жителями встречаются буквально пару раз, что само по себе довольно показательно и свидетельствует о том, что никаких особенных проблем в сложившихся системах обратной связи чиновники не видят. Редкие попытки анализа это только подтверждают: в качестве сильных сторон приводятся заслуги администраций, а в качестве слабых – пассивность и неадекватные запросы жителей.

Особенно интересен пример Иннополиса – основанного в 2012 году города-спутника Казани с небольшим числом жителей, но, по заявлению чиновников, с высоким уровнем цифровизации. При таких вводных ожидаешь достаточного уровня компетенций от сотрудников местной администрации, но вместо этого в результатах анализа практики то же, что и у скромного сельского поселения – «народ не тот». В качестве слабых сторон указан «потребительский экстремизм» жителей, якобы даже для того, чтобы вызвать экстренные службы, жители обращаются в городской консьерж-сервис (причем отдельно указано, что его сотрудники действительно реагируют на сообщения быстрее). Так может быть проблема не в жителях, а именно в практике?.. Если жителям постоянно рекламируют консьерж-сервис, и он действительно работает быстро, то неудивительно, что именно этим сервисом жители и пользуются. Чтобы звонили напрямую в экстренные службы, очевидно, надо исправлять не жителей, а скорость реакции тех же пожарных, заодно проверив, достаточно ли укомплектована часть, знают ли жители телефоны экстренных служб и так далее.

«Пассивность жителей», указанная в других презентациях в качестве слабой стороны практики, тоже нуждается в комментариях. Она, мягко говоря, не сочетается с заявлениями о массовости низовых инициатив типа ТОСов и высокой явке на муниципальные выборы (есть примеры с явкой более 70 и даже более 80% избирателей). А значит речь идет либо о фейковых практиках и активностях, существующих только на бумаге (например, в ТОСе, охватывающем весь район, активны только руководители, получающие денежное вознаграждение), либо об ограничениях практики – администрация может создать страницы во всех соцсетях, сделать консьерж-сервис и вообще быть достаточно открытой, но, если насущные вопросы, с которыми обращаются жители, например, популярный вопрос об изношенности коммунальной инфраструктуры, раз за разом не решаются, то конечно жители перестают пользоваться всеми этими каналами обратной связи просто потому, что они неэффективны.

Конкурс – как отражение внутреннего мира чиновников

Несколько слов хочется посвятить самому конкурсу и подробностям того, как он организован:

1.      Интересное продолжение получает уже поднятая ранее тема рефлексии. Примерно в 2020 году организаторы конкурса оценили результаты прошлых лет и с 2021 года поменяли формат итогового сборника. Если в 2020 году итоги конкурса в одной только номинации «Обратная связь» занимали 340 страниц, то в 2021 году сборник ужался до 37. Изменился не только объем, но и формат – вместо аляповатых, но достаточно детальных презентаций, сделанных самими конкурсантами, публиковаться стали стильные, но выхолощенные слайды. Никаких подробностей о практике, никаких местных изюминок в ее представлении. Хрестоматийный пример того, что «современнее» не всегда значит «лучше».

2.      Находясь на вершине управленческой структуры своей территории, местные чиновники тем не менее оказываются в подчиненном положении по отношению к чиновникам регионального и тем более федерального уровня. Помимо выполнения разнообразных и не всегда законных директив из центра это проявляется и в необходимости согласований любой инициативы. Даже если речь идет о подаче заявки на конкурс лучших муниципальных практик. При прочтении сборника отдельно удивляют визы губернатора или и.о. губернатора на заявке условного сельского поселения…

3.      Любовь к показухе и разнообразным потемкинским деревням в рамках конкурса проявляется особенно отчетливо. 100% показатели покрытия территории ТОСами, обязательное упоминание о количестве участников сходов, публичных слушаний или встреч с местными главами – эти и другие количественные показатели, не имеющие ничего общего с эффективностью управления территорией или практик обратной связи, встречаются в заявках повсеместно. Отдельно удручает наличие абсолютно искусственного показателя в качестве KPI – индекса повседневной гражданской активности, который рассчитывается по зубодробительной формуле. Проблема, естественно, не в формуле, а в том, что этот показатель с качеством жизни людей никак не связан. Например, одним из его составляющих является то самое покрытие территории ТОСами, еще одним - показатель участия жителей в заседаниях Советов депутатов. Помимо оторванности от реальной жизни использовать подобные показатели опасно и из-за вероятности манипулирования, что особенно хорошо заметно на примере «100% покрытия ТОСами», созданными при участии местных чиновников.

4.      По-настоящему уникальных практик в представленных материалах по сути нет. Очень многие заявки содержат описание обычной работы чиновников в рамках своих полномочий: прием жителей, информирование с помощью сайта, внедрение соучастия и так далее. Фактически победителями конкурса становятся не новаторы, а те, кто просто старается наиболее качественно выполнять имеющиеся обязанности. Тем не менее, в некоторых заявках можно найти заметить большее стремление помочь жителям в решении их проблем, чем этого можно было бы ожидать. Как правило, это заявки от сельских поселений, где статусный разрыв между чиновниками и жителями минимален.

В качестве итога можно сказать, что материалы конкурса (особенно те, что публиковались до реформы формата) содержат некоторые любопытные подробности об организации местного самоуправления в регионах, на основе которых можно более подробно изучить запомнившиеся муниципальные округа уже самостоятельно (с помощью оф.сайтов и соцсетей). Особенно значимым это представляется для жителей больших городов, где действуют абсолютно иные практики управления.
_________

Подписывайтесь на ТГ-канал - https://t.me/myslyvslyx