Мастер-план: современное решение или избыточное заимствование?

На различных площадках представители отрасли активно обсуждают необходимость введения понятия «мастер-план» в федеральное законодательство.

Нужно ли российскому территориальному планированию новое понятие как удобный комплексный термин, за которым будущее или это такая же калька с западного словаря, как дорожная карта, тьютор, фаундер и иные англицизмы?

 Чем мастер-план отличается от проекта территории комплексного развития (зоны КРТ), проекта планировки территории и Генерального плана или Единого документа территориального планирования, который в будущем объединит генплан и  правила застройки и землепользования?

Что же это такое, как обстоят дела с матер-планированием сейчас и что может поменяться в законодательстве, попробовала разобраться команда компании «Природный кодекс».

Мастер-план – документ стратегического планирования, содержащий в себе проработку пространственных решений по развитию территории, к том числе по комплексному развитию,  и социально-экономическое обоснование этих решений.

Экспертное сообщество в России, как правило, определяет мастер-план промежуточным звеном между двумя другими стратегическими документами: стратегией социально-экономического развития и Генеральным планом территории. Своеобразная «золотая середина», сочетающая лучшее и при этом основанная, в первую очередь, на мнении интересантов территории – местных жителей, бизнеса, власти.

Для чего: такой документ позволяет спланировать строительство и освоение, расставить приоритеты, учесть мнение основных пользователей местностей.

Где упоминается в нормативной базе: в Распоряжении Правительства РФ от 20 сентября 2019 г. № 2129-р «О стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года» дано следующее понятие:

 1)    «Мастер-план развития туристской территории» – план пространственного развития туристской территории, самостоятельный документ или раздел стратегического документа регионального и (или) муниципального уровня, определяющий локализацию проектов по развитию туристской территории. Мастер-план разрабатывается на всю территорию (часть) муниципальных образований либо территорию нескольких муниципальных образований в составе туристской территории, включает территорию точек притяжения, мест локализации коллективных средств размещения, зоны объектов вспомогательной и транспортной инфраструктуры, обеспечивающей развитие туристской территории и иных зон.

 2)    Мастер-план будет носить рекомендательный характер и являться основанием для внесения изменений в документы территориального планирования муниципальных образований в порядке, установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации, а также станет неотъемлемой частью соглашений между уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, региональными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований и другими заинтересованными организациями о создании территорий преференциального режима.

В настоящее время мастер-план не имеет законодательной основы, механизм связывающий документ см требованиями Градостроительного кодекса, земельным и иным законодательством, отсутствует.

 В современной российской практике на 2023 год  разработано более 100 мастер планов, однако до настоящего времени этот документ оставляет пространство для дискуссии о том, насколько он является самостоятельным и оригинальным, а насколько повторяет цели и задачи Генерального плана, традиционного для российской практики.

На сегодняшний день анонсированы инициативы по  включению положений о мастер плане в градостроительное законодательство.

Из анализа практики регионов можно выделить общие моменты в методике разработки мастер-планов:

-Мастер-план применяется как основа для разработки последующей градостроительной документации - генерального плана, правил застройки, отраслевых программ, отдельных проектов.

-Документ используется в работе с сообществами городов, территорий для выявления наиболее активных представителей с целью вовлечения их в работу при подготовке проекта до формирования проектных решений - так как он удобен по структуре для понимания и собирает группы документов в одном документе.

-Мастер-план позволяет сфокусировать внимание на наиболее характерных для территории  пространственных проблемах с целью поиска путей их решения.

-Дает возможность привлечения ресурсов для реализации не только из бюджетных средств, но и за счёт интеграции публичных и частных проектов, в т.ч. с использованием альтернативных ресурсов: социальных и административных

Кроме того, из анализа практики применения мастер-планов в Нижегородской области и Республике Крым: в данных Субъектах мастер-планы разрабатываются в рамках Комплексного развития территории (КРТ), (согласно ч.2 ст.64 ГрК РФ), а также с гражданским законодательством, жилищным законодательством, земельным законодательством, законодательством об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, законодательством в области охраны окружающей среды.

Также в Постановлении Совета министров Республики Крым от 04 октября 2021 г.  № 580 «О некоторых вопросах комплексного развития территории в Республике Крым» применяется такое понятие как мастер-план комплексного развития территории – концепция градостроительного развития территории, определяющая планировочные и объемно-пространственные решения застройки, принципы формирования открытых пространств и подходы к благоустройству.

ВЫВОД ПЕРВЫЙ: Все это подтверждает неразрывную связь мастер-планов с градостроительной документацией, в виду чего мастер-план не может являться самостоятельным документом и противоречить действующему федеральному, региональному и муниципальному законодательству.

 Действующая нормативная база

В силу п.1 ст.1 ГрК РФ градостроительная деятельность – деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства.

Градостроительная документация – это совокупность документов территориального планирования, планировки территории, градостроительного зонирования.

1.     Согласно ч.1 ст.9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

На основании ч.1 ст.18 ГрК РФ Документами территориального планирования муниципальных образований являются:

1) схемы территориального планирования муниципальных районов;

2) генеральные планы поселений;

3) генеральные планы городских округов;

4) генеральные планы муниципальных округов.

2.     Согласно ч.1 ст.41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

На основании ч.4 ст.41 ГрК РФ видами документации по планировке территории являются:

1) проект планировки территории;

2) проект межевания территории.

3.     Согласно ч.1 ст.30 ГрК РФ документом градостроительного зонирования являются Правила землепользования и застройки, которые разрабатываются в целях:

1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;

2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;

3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;

4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Кроме того, каждый документ имеет свой механизм утверждения, установленный ГрК РФ, а также состав и сроки утверждения.

Хотелось бы отметить, что ГрК РФ не может противоречить другим специальным законам, регулирующим земельное, водное, лесное законодательство.

 Согласно ГрК РФ освоение свободных территорий подразумевает разработку:

1)    проекта планировки территории (ППТ);

2)    проекта межевания территории (ПМТ);

3)    границ территориальных зон и градостроительных регламентов Правил землепользования и застройки (ПЗЗ). 

Перед подготовкой документов по планировке территорий и градостроительному регулированию необходимо разработать общие решения по объемно-планировочной и функциональной организации территории - эскиз застройки или архитектурно-градостроительную концепцию.

Как правило, именно эти документы и именуются в современном деловом словаре мастер-планом.

На иллюстрации: проект планировки территории

Чем же отличается мастер-план от проекта планировки территории (ППТ)?

В мастер-плане есть варианты объемно-пространственных решений застройки и принципиальных решений по благоустройству открытых общественных пространств.

В ходе разработки мастер-плана для сбора исходных данных рекомендуется производить ряд предварительных исследований: инженерных, геодезических, геологический, экономических, социальных, финансовых и так далее.

Из анализа действующего законодательства и практики применения мастер-планов прослеживается тесная связь мастер-планов с градостроительной документацией, в связи с чем мастер-план не может являться самостоятельным документом и противоречить действующему федеральному, региональному и муниципальному законодательству.

ВЫВОД ВТОРОЙ: Эффективность мастер-плана по сравнению с традиционными видами градостроительной документации не доказана.  Необходимость создавать отдельный институт мастер-планирования территорий, усложняя существующую нормативную базу и вводя дополнительные понятия, также представляется на данный момент спорной.

Эффективность разработки, например, Генплана, определяется тем, что он встроен в общую систему, формируемую различного рода документами, определяющими развитие города – стратегией социально-экономического развития, правилами землепользования и застройки (далее – ПЗЗ), отраслевыми схемами и документами, региональными и местными целевыми программами, проектами планировки и т.п. Если эта система в целом работает эффективно, эффективен и генеральный план.

Справочно: За рубежом понятие мастер-плана употребляется в разных смыслах, однако в Россию и в русский язык «мастер-план» пришел с легкой руки голландского урбаниста Кейса Кристиансе. Его компания KCAP Architects & Planners в 2010 году разработала стратегию пространственного развития Перми — первый в отечественной практике городского управления документ такого рода.

Материал подготовлен специалистом компании «Природный кодекс» Самсоненковой Ольгой.
Ноябрь 2023 г.

Библиография

1. Градостроительный кодекс Российской Федерации2. Распоряжение Правительства РФ от 20 сентября 2019 г. № 2129-р «О стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года»3. Постановление Совета министров Республики Крым от 04 октября 2021 г. № 580 «О некоторых вопросах комплексного развития территории в Республике Крым»4. Постановление Правительства Нижегородской области от 13 июля 2021 г. № 601 «Об особенностях комплексного развития территорий в Нижегородской области» 5. Методические рекомендации по подготовке мастер-плана в рамках комплексного развития территории Нижегородской области, разработанные Министерством градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области и Институтом развития агломерации Нижегородской области6. Книга 3 «Стандарт освоения свободных территорий», разработанная Дом.РФ (АИЖК) и КБ «Стрелка» совместно с Минстроем России 15.03.2019.