Последняя помощь Кушербаева. Часть 2. Позиция МВД по митингам и анализ её законности

📌 Напомню, что 26 декабря, в день прекращения своего мандата, депутат Расул Кушербаев направил в Министерство юстиции и МВД мои соображения о порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в современном Узбекистане, а также о наказании за нарушение этого порядка. В части 1 проведён разбор отписки Минюста, который среди прочего сообщил о «целесообразности обращения в МВД».

📩 Через два дня после письма Минюста поступил ответ по существу начальника Службы охраны общественного порядка (далее — СООП) Департамента общественной безопасности Министерства внутренних дел Республики Узбекистан подполковника Шерзода Ибрагимова. Разберём его:

1. Общие моменты письма

✅ На бланке и в первом абзаце указано не СООП и не Департамент общественной безопасности как в прошлом письме, а Министерство внутренних дел. Соответственно данный ответ представляет собой письменную позицию всего МВД касательно реализации общественной активности в нашей стране 🇺🇿

✅ Текст письма говорит о том, что в отличие от органа юстиции и декабрьской отписки полковника Ш. Ибрагимова №15/4844 от 03.12.2022 г. (единственный полезный вывод которой — идите в суд), МВД действительно изучило вопрос и излагает позицию по всем четырём документам, регулирующим проведение собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в Узбекистане:

1. Статья 21 Международного пакта о гражданских и политических правах (далее — Пакт);
2. Указ Президиума Верховного Совета СССР №9306-XI от 28.07.1988 г. «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР» (далее — Указ №9306-XI), который, как помним, утверждён Законом СССР №9704-XI от 28.10.1988 г. и имеет соответствующий статус;
3. Статья 19 Закона РУз №ЗРУ-407 от 16.09.2016 г. «Об органах внутренних дел»;
4. Закон РУз №ЗРУ-457 от 08.01.2018 г. «Об административных процедурах» (далее — ЗАП).

✅ МВД не пытается переложить вопрос с себя на Национальную гвардию, Министерство юстиции, хокимияты или иные органы, а само комментирует приведённые мной сведения.

✅ Нигде в письме не утверждается об отсутствии порядка организации и проведения общественной активности, то есть признаётся наличие соответствующих норм.

Напомню, что в прошлые годы было по-иному. Так, в 2020 году до того, как стало известно о непричастности хокимиятов и отсутствии «разрешений», одно подразделение МВД письменно подтвердило действие Указа №9306-XI для организации митинга. Об этом мной была написана статья, которая по совпадению вышла 11 августа, аккурат во время протестов в Белоруссии 🇧🇾 После этой публикации министерство поспешно опубликовало вторую версию своего, увы, репрессивного законопроекта о митингах, собраниях, демонстрациях, который многие люди стали связывать не со статьёй, а с протестами. МВД прокомментировало этот момент и сообщило о «правовом пробеле» в виде отсутствия нормативно-правового акта, определяющего понятия собраний, митингов и демонстраций, порядок их организации и проведения.

Как видим сегодня, правовых пробелов, оказывается, нет 🙂

❌ В то же время МВД, как и Минюст, не разъясняет нормы, устанавливающие наказание за нарушение порядка проведения общественной активности, или, проще говоря, на какой порядок ссылаются статьи 201, 202 Кодекса об административной ответственности (далее — КоАО) и статья 217 Уголовного кодекса (далее — УК). Мы-то знаем, о каком порядке идёт речь, но было бы интересно услышать мнение МВД.

❌ Хотя письмо датировано 18 января, оно было сдано в 29-е почтовое отделение Ташкента только 21 января, что следует из штампа на конверте. Непонятно, зачем надо было оформлять письмо задним числом, если конечно оно не пролежало три дня на чьём-нибудь столе.

Теперь разберём детали.

2. «Какое такое заявление❓»

В первом пункте МВД цитирует статью 33 Конституции и подчёркивает предложение о праве органов власти приостанавливать или запрещать проведение общественной активности.

✅ Всё верно, и мной нигде это не отрицалось. Напомню только, что на сегодняшний день единственным органом власти, имеющим право запретить все собрания, митинги, уличные шествия и демонстрации в определённой местности является Президент и только во время чрезвычайного положения. Согласно статье 12 Конституционного Закона РУз № ЗРУ-737 от 15.12.2021 г. «О чрезвычайном положении», подобные меры могут быть предусмотрены в соответствующем указе Президента. Иных органов власти, уполномоченных запрещать или ограничивать общественную активность граждан, не имеется.

Далее приводятся мои сведения о том, что три пункта Указа №9306-XI, предусматривающие исполкомы, более недействительны. Это, как помним, разъяснил и Конституционный суд. После этого МВД обращает внимание на отсутствие органа власти, обеспечивающего необходимые условия для собрания, митинга, уличного шествия или демонстрации, коим при Союзе являлся исполком на основании части второй пункта 3. В связи с этим утверждается, что подача заявления в какой-либо орган для осуществления общественной активности необоснованна.

❌ Увы, необоснованным здесь является данное утверждение МВД, каким бы привлекательным ни выглядел вариант проводить мирные собрания без заявлений. Причины следующие:

Во-первых, требование подавать заявление, его содержание и срок подачи установлены не утратившим силу пунктом 3, а пунктом 2 Указа №9306-XI. В нём нет ни слова об исполкомах. Соответственно нет и оснований утверждать его недействительность.

Во-вторых, действующий пункт 7 требует прекращать собрания, митинги, уличные шествия и демонстрации если, среди прочего, не подано заявление. Так что заявить не просто целесообразно, а необходимо.

В-третьих, территориальные подразделения МВД (как и хокимияты) действительно не являются правопреемниками исполкомов Узбекской ССР, и требовать от них общих условий, скажем, помещения для собрания, стульев для митинга или мегафонов для демонстрации неправомерно. Однако❗️ требовать от них именно перекрытия улиц и/или иных участков местности законно, так как это право предоставлено не советским порядком, а статьёй 19 действующего Закона «Об органах внутренних дел», о котором мы ещё поговорим.

📌 Отметим один момент. Если бы Указ №9306-XI не существовал, то это бы не повлияло на процедуру блокирования органами МВД местности для общественной активности, так как это отдельная административная процедура. В подобном случае задействовалась бы статья 42 ЗАП, устанавливающая общее содержание заявления и требования к нему.

3. «Старые песни о массовых»

Далее МВД упоминает Закон «Об органах внутренних дел» и ЗАП, на которых основано требование к начальнику ГУВД г. Ташкента (да и к любому начальнику органов внутренних дел города или района) перекрыть улицы для шествия ✅ Приводятся пять причин необоснованности требования, первая из которых, как указано выше, — отсутствие обязанностей органов внутренних дел по обеспечению условий для собрания, митинга, уличного шествия или демонстрации.

❌ Это однозначно неверно. Законодательство Узбекистана имеет приоритет перед незаменённым советским. Как указано выше, норма о блокировании местности для общественной активности установлена статьёй 19 Закона «Об органах внутренних дел». Так что улицы перекрывают именно органы МВД. Прочие условия (помещения, стулья и мегафоны) к ним отношения не имеют.

После этого в письме полностью цитируется указанная норма о блокировании («при проведении массовых мероприятий, в том числе праздников, народных гуляний, митингов, шествий») и утверждается, что она подразумевает оцепление в ходе митингов и шествий, проводимых в рамках массового мероприятия, со ссылкой на пункты 3 и 6-1 правил их проведения, а также на статью 48 Избирательного кодекса.

🔹Сразу отметим, что после слов «в том числе» нигде нет союза «и», так что неясно, какие из перечисленных мероприятий относятся к массовым, а какие стоят отдельно.

Теперь, чтобы внести ясность, откроем Правила проведения массовых мероприятий, утверждённые Постановлением Кабинета Министров №205 от 29.07.2014 г. (далее — Правила) и прочитаем их пункт 2:

Таким образом, эти правила вместе с определениями не имеют отношения к собраниям, митингам, уличным шествиям и демонстрациям (а также свадьбам, юбилеям, поминкам и похоронам), и пытаться подвести формы общественной активности под их определение незаконно ❌ В свою очередь, праздники и народные гуляния действительно являются видами массовых мероприятий согласно пункту 3 Правил ✅

📌 К слову, ответственность за нарушение порядка трёх указанных групп мероприятий также раздельна:

• по массовым мероприятиям — статья 200-1 КоАО;
• по собраниям, митингам, уличным шествиям и демонстрациям — статьи 201, 202 КоАО и статья 217 УК;
• по свадьбам, похоронам — статья 192-1 КоАО.

🔹Далее заглянем в пункт 6-1 Правил и часть третью статьи 48 Избирательного кодекса, на которые ссылается МВД. Там говорится:

Массовые мероприятия, такие как встречи с избирателями, проводятся с письменным уведомлением соответствующих районных (городских) хокимиятов о месте и времени их проведения не менее чем за три дня. При этом разрешение на проведение массовых мероприятий не требуется.

Проще говоря, встречи с избирателями отнесены к массовым мероприятиям, а следовательно данная норма также не связана с собраниями, митингами, уличными шествиями и демонстрациями ❌

📌 Таким образом во фразе из статьи 19 Закона «Об органах внутренних дел» — «при проведении массовых мероприятий, в том числе праздников, народных гуляний, митингов, шествий» — только первые два мероприятия относятся к массовым. Остальные же два к ним отношения не имеют ❌ Другими словами фраза означает:

«при проведении массовых мероприятий, в том числе праздников, народных гуляний, и при проведении митингов, шествий».

🔹Дотошный читатель может заявить, что, мол, по статусу закон выше постановления Кабинета Министров. Соответственно определение массовых мероприятий из Закона «Об органах внутренних дел» имеет приоритет перед Правилами. Значит, митинги и шествия относятся к массовым мероприятиям, и надо принять новые правила проведения данных мероприятий, которые будут распространяться на собрания, митинги, уличные шествия и демонстрации.

❌ Этот довод является словоблудием по простой причине. Согласно статье 18 Закона «О нормативно-правовых актах», в случае расхождений между нормативно-правовыми актами, обладающими равной юридической силой, действуют положения акта, принятого позднее.

Через четыре года после Закона «Об органах внутренних дел» в силу вступил другой закон — «О Национальной гвардии Республики Узбекистан». Согласно его статье 3, одной из её основных задач является:

«охрана общественного порядка, в том числе при проведении массовых мероприятий, митингов, собраний, демонстраций и в местах массового пребывания граждан».

❗️Обратите внимание: массовые мероприятия отдельно, общественная активность отдельно, массовое скопление людей отдельно. Так как этот закон был принят после Закона «Об органах внутренних дел», то применяются его положения, и собрания, митинги, уличные шествия и демонстрации не являются массовыми мероприятиями ✅ как и следует из Правил.

🔹Наконец, если кто-то всё ещё считает, что неясность законодательства не устранена, то напомню статью 11 ЗАП, по которой все неустранимые противоречия и неясности законодательства, возникающие в ходе административного производства, толкуются в пользу заинтересованных лиц (а не административного органа).

Отметим, что ГУВД г. Ташкента давно поняло, что собрания, митинги, уличные шествия и демонстрации не имеют отношения к массовым мероприятиям, и не упоминает Правила ✅ Однако в МВД периодически незаконно ссылаются на 205-е постановление Кабинета Министров и вводят людей к заблуждение ❌ Свежим примером является заявление пресс-секретаря министерства Шохруха Гиёсова 15 декабря.

📌 Интересно, что документы, на которые само МВД ссылается в своих публикациях,... подтверждают довод выше. Откройте ещё раз заявление МВД 2020 года. Оно упоминает итоговый отчёт Бюро по демократическим институтам и правам человека при ОБСЕ о парламентских выборах 22 декабря 2019 года в нашей стране, где отмечено отсутствие каких-либо нормативных актов, регулирующих общественную активность граждан. Если открыть 10-ю страницу этого отчёта, то там в лоб подчёркивается как неприменимость 205-го постановления (вместе с его определением) к общественной активности, так и ошибочность мнения, что собрание кто-то должен «разрешить»:

Повторим ещё раз для сотрудников МВД:

❗️Собрания, митинги, уличные шествия и демонстрации ≠ массовые мероприятия❗️

4. «Мухи отдельно, котлеты отдельно»

В следующих двух доводах МВД переводит тему с перекрытия улиц для шествия на обеспечение общественной безопасности и правопорядка, на основании чего заявляет о неприменимости в данной процедуре назойливого ЗАП 🙂

📌 Как помнит читатель, к подобной уловке пыталось прибегнуть и ГУВД г. Ташкента. Только, если оно делало это напрямую, то МВД действует более плавно, через статью 16 Закона «Об органах внутренних дел», по которой последние обязаны обеспечивать безопасность граждан при проведении массовых мероприятий.

Что ж, во-первых, собрания, митинги, уличные шествия и демонстрации не относятся к массовым мероприятиям, поэтому данная норма не имеет отношения к делу ❌

А во-вторых, при чём здесь общественная безопасность и правопорядок❓ Вопрос совершенно не касается этих тем, и никто не запрашивает органы МВД, скажем, оказать услуги дорожно-патрульной службы по охране праздничного автопробега или выставить наряд патрульно-постовой службы для обеспечения безопасности на каком-нибудь концерте. Речь конкретно идёт о блокировании местности и ограничении на ней движения (проще говоря, о перекрытии улиц) для общественной активности❗️ А предпримут ли органы внутренних дел (совместно с Нацгвардией) что-нибудь по вопросу безопасности и что именно предпримут — к вопросу не относится ❌ что я анализировал неделю назад.

🔹Для привередливого читателя проведём более строгое обоснование, почему общественный порядок и порядок проведения общественной активности являются разными вопросами.

(1) Данное разграничение установлено пунктом 7 самого Указа №9306-XI, где говорится отдельно о нарушении порядка проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций и отдельно о нарушении общественного порядка ✅

(2) В тот же день, когда был принят Указ №9306-XI, Президиум Верховного Совета СССР принял Указ №9308-XI от 28.07.1988 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты СССР» (утверждён всё тем же Законом СССР № 9704-XI от 28.10.1988 г.). Согласно пункту 5 раздела I данного указа, в законодательстве об ответственности за административные правонарушения слова «по охране общественного порядка» были заменены словами «по охране общественного порядка, а также за нарушение порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций», подчёркивая раздельность двух порядков ✅

(3) Наконец заглянем в кодексы современного Узбекистана, которые, к слову, приравнены к законам. Статья 201 КоАО и статья 217 УК РУз, устанавливающие наказание за нарушение порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, не находятся в разделе правонарушений и преступлений против общественной безопасности и порядка ❌ коими являются хулиганство, мелкое хулиганство, ношение культовой одежды, незаконное использование религиозных материалов, оружия и пиротехники, незаконный оборот спиртных и табачных изделий, попрошайничество, проституция, азартные игры, массовые беспорядки, легализация преступных доходов, захват заложника, контрабанда и многое другое.

Указанные статьи расположены в главе XVI КоАО и главе XV особенной части УК, которые устанавливают наказание за правонарушения и преступления против порядка управления ✅

📌 Таким образом, общественный порядок и безопасность, и порядок проведения общественной активности являются разными понятиями, или, как гласит поговорка, мухи отдельно, котлеты отдельно.

5. «И», не «ИЛИ»❗️

В пятой причине МВД цитирует статью 21 Пакта, который является основополагающим документом в сфере проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций (или кратко «мирных собраний») и который имеет приоритет перед внутренним законодательством, и сообщает, что право на мирные собрания может быть ограничено в связи с необходимостью в интересах общественного порядка.

✅ Всё верно. Однако помимо необходимости есть второе условие законности ограничения — его наложение в соответствии с законом. Между этими условиями стоит союз «И», не «ИЛИ»❗️ Другими словами, для ограничения права на мирные собрания в любой форме необходимо выполнить оба условия. Ни один закон нашей республики 🇺🇿 не ограничивает проведение отдельного собрания, митинга, уличного шествия или демонстрации по соображениям общественного порядка, поэтому намёки подобно задействованию всех сил и средств органов внутренних дел по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности на праздничные мероприятия 9 мая, необоснованны ❌ Другими словами, даже если 9 мая в городе не окажется ни одного милиционера, это не основание ставить палки в колёса общественной активности людей. Если же создаётся угроза общественной безопасности, то президент объявляет ЧП, как это было в прошлом году в Каракалпакстане.

🔹Взгляните вновь на формулировку выше из закона о Нацгвардии. Там говорится об «охране общественного порядка, в том числе при проведении... митингов, собраний, демонстраций», то есть существует общественный порядок, не связанный с общественной активностью, и общественный порядок, имеющий к ней отношение. Это подтверждает, что охрана общественного порядка — отдельный вопрос, возложенный на органы внутренних дел (и Нацгвардии) ✅

Учитывая любовь МВД к документам международных организаций, также приведу цитату из решения Комитета ООН по правам человека, который контролирует соблюдение Пакта и куда наша республика регулярно отчитывается, №CCPR/C/122/D/2175/2012 от 29.08.2018 г. в связи с жалобой гражданки Узбекистана Аделаиды Ким на нарушение статьи 21 Пакта. В пункте 13.4 Комитет подчёркивает, что непозволительно никакое ограничение права на общественную активность, если только: а) оно не налагается сообразно с законом; и (не «или»❗️) b) не является необходимостью:

6. «Превышаем полномочия»

Подытоживая, МВД со ссылкой на два президентских акта в сфере общественной безопасности 😏 заключает, что начальник ГУВД г. Ташкента имеет право принятия соответствующего решения по моему заявлению о проведении уличного шествия «Бессмертный полк»: отказ в блокировании, изменение места и порядка проведения мероприятия.

❌ Это заявление грубо нарушает положения законодательства, так как:

1. Нормы Указа Президента РУз №УП-27 от 29.11.2021 г. «О мерах по утверждению и реализации Концепции общественной безопасности Республики Узбекистан» и Постановления Президента №ПП-2940 от 01.05.2017 г. «О мерах по коренному совершенствованию деятельности органов внутренних дел в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности», на которые ссылается МВД, касаются только массовых мероприятий и, на основании статьи 21 Пакта, не имеют отношения к собраниям, митингам, уличным шествиям и демонстраций ❌
2. Статья 19 Закона «Об органах внутренних дел» предоставляет начальникам управлений внутренних дел городов только одно право — оцепить (блокировать) участки местности и ограничить на них движение. Закон не предоставляет права отказать в блокировании местности, предложить иное место, сообщить своё видение по данному вопросу, рекомендовать не проводить общественную активность либо применить какие-либо иные меры. По этой причине приведённые в письме МВД виды решений незаконны ❌
3. Согласно статье 6 того же Закона «Об органах внутренних дел», их сотрудники обязаны точно соблюдать и исполнять требования законодательства. Всякое отступление от точного исполнения и соблюдения законов, какими бы мотивами оно ни было вызвано, является нарушением законности и влечёт за собой установленную ответственность ⚠️

❓ Что за ответственность?

Во-первых, согласно пункту 54 недавно принятого Кодекса профессиональной культуры и служебной дисциплины сотрудников органов внутренних дел (который заменил собой Дисциплинарный устав органов МВД), совершение деяния, повлекшего за собой нарушение прав, свобод и законных интересов граждан считается грубым нарушением служебной дисциплины❗️ Пунктом 53 Кодекса за подобное предусмотрены такие меры дисциплинарного взыскания, как штраф в предельном размере 50% от зарплаты, разжалование в звании или освобождение от занимаемой должности, арест с содержанием на гауптвахте и увольнение со службы органов внутренних дел.

Во-вторых, статьёй 206 УК установлена уголовная ответственность за превышение власти или должностных полномочий должностным лицом, то есть умышленное совершение должностным лицом государственного органа действий, выходящих за пределы полномочий, предоставленных ему законом, причинившее крупный ущерб либо существенный вред правам или охраняемым законом интересам граждан.

7. Выводы

1. В отличие от творчества Министерства юстиции настоящее письмо свидетельствует об изучении различных сторон вопроса проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также блокирования местности (или, проще, перекрытии улиц) для них, что позволяет говорить о сформированной позиции МВД ✅ Стоить изучить возможность отправления специалистов Минюста на стажировку в МВД.
2. В то же время МВД неправомерно пытается подменить формы общественной активности массовыми мероприятиями и перевести вопрос блокирования местности для уличных шествий на обеспечение общественной безопасности и правопорядка ❌
3. Как и в случае с заместителем начальника ГУВД г. Ташкента полковником М. Аликариевым, должность автора данного письма — начальника СООП ДОБ МВД РУз подполковника Ш. Ибрагимова — даёт основание полагать о его естественной заинтересованности в том, чтобы люди не проводили собрания, митинги, уличные шествия и демонстрации. Это объясняет мотивы Ш. Ибрагимова касательно отсылок на безопасность и правопорядок. Ведь если люди не шествуют по улицам или вообще находятся в домах как при комендантском часе, то нет и происшествий, а на улицах спокойствие и абсолютная общественная безопасность. Однако этот момент не является ограничением на блокирование местности для общественной активности ❌ и может быть разрешён в рабочем порядке.
4. Согласно пункту 1 Постановления Президента №ПП-2940 от 01.05.2017 г., на которое ссылается МВД, важнейшей задачей министерства и его территориальных подразделений (то есть и ГУВД г. Ташкента) считается, среди прочего, внедрение новых форм работы, способствующих высокой мобильности и эффективности обеспечения безопасности граждан при проведении общественно-политических, культурно-массовых и иных мероприятий (то есть и собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций), формирование действенной системы раннего предупреждения и пресечения групповых нарушений правопорядка и массовых беспорядков. В рамках этой задачи возможно, чтобы при блокировании местности для общественной активности органы МВД созывали бы рабочие совещания из представителей ГАИ, ППС, Национальной гвардии и организатора. На нём проходились бы по маршруту активности, обговаривали бы временной график, определяли бы необходимость привлечения добровольцев с учётом имеющегося личного состава и т. д., о чём я уже писал.

❓И есть ли практический толк от написанного?

О практике поговорим в следующей публикации.

«Бессмертный полк Ташкент» 🚩
Telegram | Facebook

В начало