МОСКВА КАК ПАРЛАМЕНТСКАЯ РЕСПУБЛИКА - 2: российский опыт

Я уже писал, что создал несколько законопроектов об изменении конституционного устройства Москвы и что это хороший повод изучить принципы управления регионом. В прошлый раз я описывал, как регионы в европейских странах используют главные принципы парламентской республики. А сейчас расскажу, какие элементы парламентской республики встречаются в российских регионах.

Главный акт, который регулирует вопросы регионального управления в России - это федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (далее — ФЗ «Об общих принципах...»).

Согласно этому документу, структура и порядок формирования регионального правительства устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ (ч. 3 ст. 20 ФЗ «Об общих принципах...»). Глава региона (для простоты назовём его губернатором) определяет структуру исполнительных органов власти региона «в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ» и формирует региональное правительство «в соответствии с законодательством субъекта РФ» (ч. 4 ст. 17, п. «в» ч. 7 ст. 18 ФЗ «Об общих принципах...»).

Казалось бы, основные полномочия по управлению регионом находятся в руках губернатора. При этом его самого по закону избирают напрямую граждане (либо - в редких случаях - депутаты регионального парламента из числа трёх кандидатов, предложенных президентом) (ч. 3, 3.2 ст. 18 ФЗ «Об общих принципах...»). Соответственно, в российских регионах воспроизводится та же президентская модель управления, что и в масштабах всей страны.

Однако тот же федеральный закон прописывает, что «постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ … назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта РФ, оформляется согласие на их назначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен Конституцией РФ, федеральными законами и конституцией (уставом) субъекта РФ» (п. «б» ч. 3 ст. 5 ФЗ «Об общих принципах...»). То есть, переводя на простой язык, региональный парламент может назначать тех или иных региональных чиновников, если это предусмотрено конституцией или уставом региона. Закон не ставит никаких ограничений, так что депутаты теоретически могут делать это в отношении любых должностных лиц региона (кроме самого губернатора).

И во многих частях России региональные парламенты используют это право: губернатор обязан согласовывать с депутатами кандидатуры некоторых членов правительства. А где-то региональный парламент может в дальнейшем отправить их в отставку.

Конечно, губернаторы сейчас всё равно фактически решают эти вопросы самостоятельно. Ведь благодаря отсеву оппозиционных кандидатов на выборах и системе партийной дисциплины региональные парламенты состоят в основном из послушных депутатов-единороссов. Однако даже простая постановка потенциальных чиновников на обсуждение и голосование - это намного лучше, чем их непубличное назначение.

Так, например, в Санкт-Петербурге губернатор представляет на рассмотрение Законодательного Собрания кандидатуры для согласования назначения на должности вице-губернаторов (ч. 4 ст. 43 Устава Санкт-Петербурга). Если впоследствии Заксобрание дважды в течение года выразит недоверие указанным лицам простым большинством голосов, это влечёт их отставку (ст. 57 Устава Санкт-Петербурга). Аналогичный порядок действует в Амурской и Оренбургской областях, только там региональному парламенту достаточно один раз выразить недоверию заместителю губернатора, чтобы отправить его в отставку (ч. 1 ст. 48 и ч. 5 ст. 55 Устава Амурской области, ст. 47 Устава Оренбургской области).

В Архангельской и Тамбовской областях региональный парламент даёт согласие губернатору на назначение заместителей губернатора и руководителя финансового органа области (п. «в» ч. 2 ст. 23 Устава Архангельской области, п. «н» ч. 3 ст. 54 Устава Тамбовской области), после чего может в любой момент отправить их в отставку большинством голосов (ч. 8 ст. 32 Устава Архангельской области, ч. 3 ст. 77 Устава Тамбовской области).

В Республике Бурятия Народных Хурал (региональный парламент) даёт согласие главе республики на назначение его заместителей, а также министров экономики и финансов республики (п. «р» ст. 86 Конституции Республики Бурятия), и впоследствии может отправить их в отставку большинством голосов (п. «в» ст. 74 Конституции Республики Бурятия).

В некоторых регионах разделены должности главы региона и главы регионального правительства. И там чаще всего глава регионального правительства назначается с согласия регионального парламента. Так, в Пермском крае председатель правительства края и руководитель финансового органа назначаются на должность губернатором по согласованию с Законодательным Собранием (ч. 4 ст. 22 Устава Пермского края), причём впоследствии Заксобрание вправе выразить недоверие этим лицам двумя третями голосов, что влечёт освобождение их от должности (ст. 24 Устава Пермского края).

Астраханская областная Дума согласовывает назначение на должности председателя правительства, министра финансов и министра экономического развития области (п. 8 ч. 2 ст. 17 Устава Астраханской области), после чего может принять решение о недоверии этим лицам и тем самым отправить их в отставку (п. 9 ч. 2 ст. 17 Устава Астраханской области).

В Татарстане, Дагестане, Чуваши и Кабардино-Балкарии глава региона назначает председателя регионального правительства с согласия регионального парламента (ч. 18-19 ст. 75 Конституции Республики Татарстан, ст. 85 Конституции Республики Дагестан, ч. 3 ст. 87 Конституции Чувашской Республики, ст. 109 Конституции Кабардино-Балкарской Республики). И во всех этих регионах региональный парламент имеет право выразить недоверие главе регионального правительства и тем самым отправить его в отставку (ч. 4 ст. 101 Конституции Республики Татарстан, ст. 91 Конституции Республики Дагестан, ст. 91 Конституции Чувашской Республики, ч. 4 ст. 111 Конституции Кабардино-Балкарской Республики). Причём в Чувашской Республике это влечёт отставку всего правительства (ч. 6 ст. 91 Конституции Чувашской Республики), а в Кабардино-Балкарии региональный парламент может также выразить недоверие всему региональному правительству (ч. 3 ст. 111 Конституции Кабардино-Балкарской Республики).

Дополнительно отмечу, что в Татарстане глава республики должен согласовывать с Государственным Советом (региональным парламентом) образование и упразднение министерств и государственных комитетов республики (ч. 18 ст. 75 Конституции Республики Татарстан).

Наконец, в Республике Марий Эл Государственное Собрание (региональный парламент) может отправить в отставку любого члена правительства республики двумя третями голосов (ч. 3 ст. 85 Конституции Республики Марий Эл).

А теперь переместимся в столицу, ради которой я и затеял это исследование. Московская городская Дума, как ни странно, является одним из самых бесправных региональных парламентов. Она совершенно исключена из процесса формирования московского правительства и никак не влияет на деятельность этого органа. Согласно Уставу города Москвы, мэр самостоятельно формирует Правительство Москвы и принимает решение о его отставке, а также самостоятельно определяет структуру органов исполнительной власти города Москвы (п. 5 ч. 2 ст. 41 Устава г. Москвы). То есть в столице действует абсолютно ордынская модель управления: мэр единолично решает все кадровые вопросы и назначает всех должностных лиц. И эту систему необходимо поменять. Как именно - расскажу в следующий раз.

Конечно, сейчас назначение должностных лиц региональным парламентом не говорит о демократичности управления регионом. Однако, повторюсь, это всё равно лучше, чем единоличное и непубличное назначение должностных лиц губернатором. Когда решение принимают несколько десятков “единороссов”, а не один, то вероятность, что они заметят свою ошибку, чуть-чуть выше. Всё это позволяет сгладить эффект от единоличного управления и страхует от принятия совсем уж непродуманных кадровых решений.

Кроме того, подобный механизм будет полезен при трансформации политического режима в России. Очень часто при переходе от авторитаризма к демократии мёртвые политические институты внезапно оживают, а имитация политической конкуренции превращается в реальную борьбу. Так что даже если сейчас участие регионального парламента в формировании регионального правительства является лишь бессмысленным ритуалом, в будущем оно может стать важнейшим политическим процессом в российских регионах.