«Людям свойственно совершать ошибки в трёх случаях: в силу халатности, в силу невежества и от избытка энтузиазма, причём последние – самые страшные»

В Государственную думу депутатом В.В. Пинским внесён проект федерального закона «О внесении изменений в статью 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях». С самим законопроектом и сопутствующими ему документами можно ознакомиться на официальном сайте ГосДумы: https://sozd.duma.gov.ru/bill/288302-8 И знакомство это целесообразно начать с текста пояснительной записки.

Её автор сразу взял «быка за рога», раскрыв проблему, решению которой и служит предложенный законопроект, а именно:

отдельные природные комплексы и объекты по прошествии времени могут претерпевать существенные изменения или вовсе утрачивать свою ценность в результате гибели под воздействием окружающей среды (пожары, наводнения, сели, оползни и другие природные явления). И ежели такие комплексы и объекты имеют статус ООПТ, то возникает коллизия: ценности они больше не представляет, их бы безотлагательно взять да статуса лишить (а то ведь…), а законодательная процедура такого лишения отсутствует. Вот этот системный правовой пробел и должен заполнить предложенный законопроект (да, касается он только ООПТ регионального значения, про федеральные – там ни слова, не дай Бог...).

Ну да, ясен перец, любой специалист по региональным сетям ООПТ подтвердит, что проблема фундаментальная и архиважная, именно с неё и надо начинать модернизацию региональных систем ООПТ (а в пояснительной записке как раз русским по белому сказано: принятие проекта федерального закона будет способствовать эффективному развитию и оптимизации системы ООПТ регионального значения, необходимость модернизации которой, как подтверждает практика, назрела уже давно). В общем – лишение охранного статуса иссякших родников и засохших дубов – это уже признак модерна…

А с другой стороны – государство у нас правовое, и раз имеет место быть правовая проблема, то нужно её решать.

Тем более, что для наглядности пример приводится в пояснительной записке:  Синельковский родник в Приморском крае, объявлен в 1984 году памятникам природы, а ныне – иссяк,  предположительно вследствие изменения гидрологического режима. А статус остался – непорядок! Конкретный пример, доходчивый.

Тут, однако, с легкостью можно привести и иные примеры, наводящие на противоречивые размышления.

Вот – памятник природы (хотя и федерального значения), расположенный в ближнем Подмосковье,  называется «Озеро Киёво и его котловина», имеющий нынешний охранный статус (сначала – областной, затем – федеральный) с 1966 года. Образован он в целях сохранения, в первую очередь, уникальной колонии озерных чаек. Однако в силу ряда экологических факторов с начала 1990-х годов колония чаек стала сокращаться, а с 1996 по 2012 год чайки здесь вообще перестали гнездиться.

То есть, с формальной стороны, имелись все основания для постановки вопроса о снятии с этой территории статуса памятника природы. К счастью, «горячих голов», с тягой к  «модернизации» сетей ООПТ, тогда не нашлось.

Начиная же с 2009 года, силами природоохранной общественности, с привлечением специалистов-орнитологов осуществлён комплекс продуманных биотехнических мероприятий, завершившихся несомненным успехом: территория для озёрных чаек вновь приобрела привлекательность, с 2013 года загнездились первые чайки, а в 2020 их колония насчитывала уже 2000 гнёзд. Памятник природы вернул свою первоначальную значимость.

Или – резонансный случай из практики 2020 года. В Абзелиловском районе Башкортостана находится памятник природы – «Урочище Ултык-Карагас хребта Крыктытау». Жемчужиной этого памятника являются  11 лиственниц Сукачева с необычной шаровидной кроной. Возраст деревьев около 200 лет. И вот, неизвестные варвары с помощью бензопил нанесли им тяжелые повреждения– глубокие пропилы создают угрозу гибели лиственниц. Вполне вероятным мотивом подобных действий может быть заинтересованность конкретных лиц в хозяйственном освоении земельного участка, а для этого нужно добиться снятия обременения в виде охранного статуса.

А ведь ещё есть проблема ландшафтных пожаров, которые, увы, затрагивают и ООПТ. И что, если пожар (даже неважно – естественного происхождения или рукотворный) прошёл через ООПТ и, например, уничтожил места произрастания редких видов растений, которые там сохранялись, то  ООПТ надо упразднять? А ведь тогда это будет отличный способ решать «проблемы» с ООПТ: мешает – пришел ночью, пустил пал, а потом «нужный» человек даст заключение об утрате ценности.

И вот напрашивается схема: раз территория утратила свою прежнюю экологическую ценность – стало быть… А стало быть, что при обсуждении подходов к принятию решений о возможности упразднения отдельных ООПТ, «утративших ценность», должное внимание следует уделить и выработке правовых механизмов, препятствующих реализации подобных криминальных махинаций, несущих реальную угрозу объектам природного наследия.

Только вот этих механизмов в законопроекте как раз и нет.

Ну, а теперь посмотрим – как и что предлагает урегулировать сам внесённый законопроект. Тем более он весьма краткий и предусматривает дополнение статьи 2 Федерального закона «Об ООПТ» двумя пунктами. Один из них устанавливает, что упразднение ООПТ регионального значения, а также изменение их границ, осуществляется в порядке, установленном законом субъекта РФ по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Далее, в том же пункте, перечислены случаи, когда могут быть приняты решения об упразднении ООПТ и изменении их границ. И тут – берёт оторопь!

Указаны аж три случая, среди которых утрата ООПТ былой ценности (а пояснительная записка к законопроекту посвящена исключительно этому вопросу) – стоит на последнем месте. И выглядит изложение этих случаев следующим образом:

а) необходимость исключения из состава ООПТ земельных участков и водных объектов, необходимых для реализации национальных целей и стратегических задач, а также значимых проектов в области социально-экономического развития Российской Федерации;

б) необходимости исключения из состава ООПТ земельных участков и водных объектов в целях строительства и реконструкции линейных объектов при отсутствии альтернативных решений по размещению соответствующих объектов;

в) в случае утраты природоохранной ценности указанных территорий.

Ну, раз так – то и начнём с конца. Тем более, сразу за ним следует ещё один новационный пункт, раскрывающий механизм принятия перечисленных решений. И, если руководствоваться им, то в случае утраты ООПТ «природоохранной ценности» высшее должностное лицо субъекта РФ направляет на согласование в уполномоченный федеральный орган проект решения об упразднении ООПТ / об изменении их границ, а также документы, обосновывающие его принятие.

То есть: положил помощник на стол главе региона письмо в Минприроды России о том, что на озере раньше гнездились чайки, а сейчас перестали, в связи с чем согласуйте снятие статуса памятника природы, а проект решения – прилагаем. Подписал всё это глава – и дело с концом, просто и без волокиты. Только вот представляется, что это тот самый случай, когда простота – хуже воровства. И уж если действительно хотим признать, что дело – край без правового механизма упразднения ООПТ, «утратившей природоохранную ценность», то весьма уместно одновременно признать:

что такие случаи, имеющие под собой ненадуманное обоснование – явление отнюдь не массовое;

что в качестве обоснования должно рассматриваться не записка, содержащее мнение и «хотелки» конкретного чиновника, а документ, именуемый примерно так: материалы комплексного экологического обследования, обосновывающие утрату ООПТ природоохранной ценности;

что должны указанные материалы стать предметом государственной экологической экспертизы;

что следует (в этом же законопроекте) предусмотреть также внесение соответствующего дополнения в Федеральный закон «Об экологической экспертизе»;

и что вот тогда вышеизложенную процедуру можно считать адекватной Экологической доктрине Российской Федерации, относящей создание и развитие ООПТ разного уровня и режима к числу необходимых условий достижения задач по реализации государственной политики в области экологии.

Ну, а мы переходим к следующему случаю упразднения ООПТ, изложенному в законопроекте, но не удостоенному упоминания в пояснительной записке к нему: необходимости исключения из состава ООПТ земельных участков и водных объектов в целях строительства и реконструкции линейных объектов при отсутствии альтернативных решений по их размещению.

Про отсутствие альтернативных решений сказано сильно. Но не сильно убедительно. Особенно для тех, кто помнит историю образца 2006 года, когда компания «Транснефть» задумала проложить нефтепровод «Восточная Сибирь– Тихий океан» аж в 800 метрах от акватории Байкала (несмотря на протесты экологов) – что поделать, развитие требует жертв, а альтернативные решения отсутствуют. О чём руководство «Транснефти» Президенту России и доложило (публично, с телетрансляцией на всю страну). И тут – незадача, оказалось, что за отсутствие альтернативных решений выдаётся отсутствие должного усердия в их поисках. А вот Президент подошёл к карте и таковое решение сразу нашёл. Одним взмахом фломастера. В итоге отодвинули трубу от Байкала на север и не на 800 метров, а на 400 км. Отсюда и вывод: отсутствие альтернативных решений по строительству линейных объектов и реальная невозможность такового строительства в ином месте – есть две большие разницы (как говорят в Одессе).

Однако в этой части претензии к законопроекту не исчерпываются сомнениями в части использованного понятийного аппарата. Ведь в отсутствии какого-либо пояснения неизбежно возникают и иные вопросы.

А что, в нашей стране,  в земельных отношениях уже упразднён институт сервитутов? А если не упразднён, то почему строительство и реконструкция линейных объектов в том же Сочинском национальном парке (начиная с времён подготовки к Олимпиаде) не требовало исключения земельных участков, а на региональных ООПТ вдруг потребовало (только не говорите про несоответствие режиму, в региональных ООПТ режим регулируется исключительно положением, утверждаемым органами власти региона).

А что, построенный линейный объект переносится в космическое пространство или всё же остается на вырезанном земельном участке и оказывает такое же антропогенное воздействие на прилегающие экосистемы, как если бы и оставался в границах ООПТ?

А что, из состава ООПТ в таких случаях вырезают земельный участок строго по границе самой инженерной конструкции или всё-таки определённый технологический коридор (в т.ч. с необходимыми зонами отчуждения)?

А ничего, что в границах этого вырезанного (к примеру – из состава заказника)  технологического коридора служба охраны заказника не то что задержать идущего/едущего браконьера не может, она замечания ему не сделает – вне границ ООПТ у этой службы нет юрисдикции. В свое время, сдуру, из границ Уссурийского заповедника вырезали транзитную автотрассу – а сейчас наделенные широкими «полицейскими» полномочиями инспектора остановить на ней проезжающую браконьерскую машину не вправе.

Вот на эти вопросы хотелось бы получить пояснения. Причём не где-нибудь – а как положено в таких случаях: в пояснительной записке к законопроекту. А для упрощения дела (благо у разработчиков тяга к упрощению процедурных вопросов налицо) – можно пояснительную записку не отягощать, а просто взять и подпункт про линейные объекты из законопроекта убрать – и дело с концом!

И, наконец – вишенка на торте, первоочередной случай упразднения/урезания региональных ООПТ: исключение из состава ООПТ земельных участков и водных объектов, необходимых для реализации национальных целей  и  стратегических  задач, а также значимых проектов в области социально- экономического развития РФ.

Эпохальный подпункт! Наверное, в первую очередь именно к нему относится заключительная фраза пояснительной записки, гласящая, что принятие проекта федерального закона будет способствовать эффективному развитию и оптимизации системы ООПТ регионального значения.

Во всяком случае, ничего другого, относящегося к этому подпункту, в пояснительной записке к законопроекту обнаружить не удалось. А хотелось бы! Например, уточнить, о каких конкретно проектных направлениях может идти речь. Впрочем, примерно это ведь и так ясно: полезных ископаемых разработка, участков ценных лесов промышленное освоение (ради чего, в частности, собрались в Курганской области три заказника «упразднить»), горнолыжных курортов строительство, последних степных участков распашка, ну, как обычно. Это понятно, но есть и то, что не понятно и опять-таки требует пояснений. В частности:

А есть ли уже такие планируемые «значимые проекты в области социально-экономического развития», не связанные со строительством линейных объектов,  реализовать которые категорически не позволяют имеющиеся ООПТ регионального значения? Конкретные примеры – в студию (в смысле – в пояснительную записку)!

А зачем вообще в России (да и в остальном цивилизованном мире) создают ООПТ?

А как понимать статью 3  Федерального закона «Об охране окружающей среды»,  к основным принципам охраны окружающей среды относящей  приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов, а также сохранение биологического разнообразия? Принимать близко к сердцу – или это так, для лохов?

А когда в преамбуле другого федерального закона сказано, что особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния – это типа «юристы шутят», или на самом деле так?

А ведь приходилось слышать, что в России основой для формирования и реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности является Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года (утверждена Указом Президента России от 19.04.2017 г. № 176). И к приоритетным направлениям, по которым должно осуществляться решение основных задач в области обеспечения экологической безопасности, указанная Стратегия относит расширение мер по сохранению биологического разнообразия, в том числе редких и исчезающих видов, среды их обитания, а также развитие системы ООПТ. Так вот, правильно ли понимать, что тут Президент ошибся, а разработчики данного законопроекта решили его «поправить»?

Вот хорошо бы авторам законопроекта всё это в пояснительной записке к нему отразить. И – «вот тогда и приходите, вот тогда поговорим»!

Есть и ещё один важный вопрос – кто, в каком порядке, по каким критериям должен будет определять «значимость» то или иного проекта и его отнесение к национальным целям и стратегическим задачам. В законопроекте об этом ни слова. Или делать это будут сами инициаторы проекта упразднения или изменения границ ООПТ, при одобрении региональных чиновников и федерального министерства?

И тут есть два момента. Во-первых, согласно постановлению Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 (ред. от 10.07.2017) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»,  и широта дискреционных полномочий (отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий должностных лиц государственного органа, органа местного самоуправления или организации), и отсутствие или неполнота административных процедур являются коррупциогенными факторами. Со всеми вытекающими отсюда последствиями.

А во-вторых, как-то не очень большие надежды вызывает природоохранный императив Минприроды России, которое по собственному усмотрению  будет решать - есть объективные основания для упразднения или урезания границ региональных ООПТ или нет таковых. За последние годы (то есть при отсутствии в законодательством Российской Федерации норм, предусматривающих изъятие частей ООПТ, уменьшение их площадей и изменение границ) в активе Минприроды целый ряд  неоднозначных решений, согласовывающих изменение границ,  площадей и режима экологически значимых региональных ООПТ – на Камчатке, на Ямале, в ХМАО,   в Татарстане,  в Волгоградской области (где министерство так и не увидело «принципиальных угроз для экосистемы Волго-Ахтубинской поймы» в ходе дорожного строительства, сопряженного с вырубкой пойменных дубрав в границах природного парка): https://riac34.ru/news/129765/?utm_source=yxnews&utm_medium=desktop&utm_referrer=https%3A%2F%2Fyandex.ru%2Fnews%2Fsearch%3Ftext%3D И неудивительно, ведь сам директор профильного Департамента ООПТ не скрывает, что не всегда готов стать на «позицию именно интересов особо охраняемых природных территорий»: https://kedr.media/stories/esli-zakonoproekt-stanet-publichnym-nas-obshhestvennost-porvet-3480. Да, конечно, уровень природоохранной эмпатии должностных лиц, ответственных за  развитие отечественного заповедного дела, законодательными новациями не увеличить. Но вот круг административных процедур, в рамках которых ими могут приниматься те или иные решения, установить можно и нужно. Тем более, что на кону судьба ООПТ регионального значения – это 80% всех ООПТ в России!  Однако разработчики нового законопроекта с этой задачей явно не справились.

И ещё. Нет никаких оснований усомниться в том, что уважаемый депутат В.В. Пинский, профессиональный юрист, внося этот законопроект, руководствовался самыми лучшими намерениями. Но невольно вспоминаю фразу, как-то услышанную у великого эколога Алексея Владимировича Яблокова: «Людям свойственно совершать ошибки в трёх случаях: в силу халатности, в силу невежества и от избытка энтузиазма, причём последние – самые страшные».