L'heure de l'action publique #14

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Vie sociale Numéro 2013/2 (N° 2) Les temps de l'action publique






Les temps de l'action publique




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Pierre Gauthier

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Vie sociale
2013/2 (N° 2) , pages 65 à 71








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« Pour les médias, un bon ministre, c’est d’abord un ministre qui fait des textes […] N’est on pas assuré d’ailleurs, pour un seul projet de loi, de faire parler de soi au moins quatre fois : au moment de la communication au Conseil des ministres destinée à annoncer le futur projet (encore en gestation), au moment de la présentation du projet lui-même au Conseil, au moment du vote de la loi, au moment de la sortie des décrets d’application ? À ce stade-là, du reste, l’opinion est en général persuadée que le problème est depuis longtemps réglé… »
Pierre Gauthier, ancien directeur de l’action sociale, président de l’ unaforis .





Mis en ligne sur Cairn.info le 13/11/2013



https://doi.org/10.3917/vsoc.132.0063










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1 L e temps, ce grand oublié des décisions publiques ? On a découvert tardivement, et comme à regret, qu’il fallait « laisser du temps au temps ». Une réflexion sur le ou les temps de l’action publique rencontre d’emblée une contradiction et un principe.
2 Le principe est celui de l’annuité budgétaire : l’État, dont on sait le poids dans les politiques sociales et médico-sociales, a du mal à s’engager au-delà du très court terme, de l’exercice budgétaire. Et encore ! L’annuité budgétaire est aggravée par les pratiques récurrentes de régulation ou de « mise en réserve » de crédits (ce qui a été voté par le Parlement peut être contredit deux mois plus tard par Bercy, non sans l’accord de Matignon…). Il est par contre plus souple avec les crédits de l’Assurance maladie, ou des Caisses d’allocations familiales, ce qui rend possibles ces plans pluriannuels dont il entend tirer le plus grand bénéfice politique. L’État a donc du mal à anticiper pour des raisons de principes et de pratiques comptables.
3 Il a, aussi, toujours eu du mal à s’abstraire des difficultés du court terme, et on le voit avec les « allers-retours » que connaît, par exemple, la politique d’investissements hospitaliers, d’autant qu’il s’est privé de la « boussole » que constituait le Commissariat général du plan (les travaux du Centre d’analyse stratégique, quel que soit leur réel intérêt, n’apportent pas l’aide à la décision que constituaient ceux du cg au plan).
4 La contradiction, maintenant, est entre :
5 Le passage, souvent mais pas toujours, obligé par la voie législative vient scander ce temps de l’action publique ; on devrait pouvoir distinguer, en toute logique, le temps de la prise de décision politique – et son annonce – que doit suivre celui de la procédure législative d’adoption, et enfin celui de la mise en œuvre : procédure règlementaire, inscription des outils budgétaires, instructions aux services chargés de l’application et formation de leurs agents, contrats avec les prestataires de service, communication en direction des usagers, suivi de la mise en œuvre, contrôles et évaluations (Cour des comptes, corps d’inspection générale, missions parlementaires).
6 Dans la pratique, ces différentes étapes sont le plus souvent entremêlées, la voie législative est rendue inintelligible par la floraison de lois souvent purement circonstancielles, dénoncée depuis près de vingt ans par le Conseil d’État, mais favorisée par l’agitation vibrionnante qui a caractérisé la période récente et qui a vu, en particulier, galvauder les concepts d’urgence et même de réforme.
7 Il est indispensable de se reporter à ce texte fondamental qu’est le rapport public du Conseil d’État pour 1991 ( Études et documents , n° 43, La Documentation française) sur la sécurité juridique, menacée par la prolifération des textes, rapport qui n’hésite pas à parler de « logorrhée législative ». « Qui dit inflation dit dévalorisation, poursuit le Conseil d’État : quand le droit bavarde, le citoyen ne lui prête qu’une oreille distraite. Le droit n’apparaît plus comme une protection mais comme une menace. »
9 On pourrait citer à l’infini ce texte qui n’hésite pas à parler de textes superflus, hâtifs ; « la loi dont on change à chaque saison, la loi “jetable”, n’est pas respectable » ; le développement des textes d’affichage alimente « un droit mou, un droit flou, un droit “à l’état gazeux” ».
10 On peut toutefois estimer que le champ des politiques sociales et médico-sociales a été relativement épargné par les tendances que dénonçait et dénonce encore le Conseil d’État, et que les nombreux textes qui ont marqué la dernière décennie, une décennie réformiste, depuis la loi Aubry de juillet 1998 jusqu’à la loi hpst de juillet 2009, étaient moins des textes de circonstances que les composantes de vraies réformes.
11 Il faut, entend-on souvent, au moins quinze ans pour faire une vraie réforme, au sens de mettre en place une politique nouvelle, et l’enraciner dans les pratiques et les représentations collectives (trente ans après la décentralisation de l’Aide sociale à l’enfance, n’entend on pas encore parler des « enfants de la ddass » ?). Le secteur de l’action sociale et médico-sociale nous fournit précisément des exemples de réformes s’inscrivant dans ce temps long.
12 Le premier est celui de la politique de la vieillesse, dont les principes ont tous été posés, au début des années 1960, par le rapport Laroque : sa mise en œuvre a été lancée au début des années 1970 par le programme dit d’humanisation des hospices, et, sur son volet « maintien à domicile », par un programme finalisé puis un programme d’action prioritaire du Plan. Principes politiques et outils ont fait l’objet d’une remarquable synthèse dans la « circulaire Franceschi » d’avril 1982.
13 Tout est dit dans ces textes : depuis on réaffirme les principes, donc on répète, et cherche à améliorer les outils, avec la prestation spécifique dépendance (loi du 24 janvier 1997), dont l’échec était programmé, remplacée par l’ apa (allocation personnalisée d’autonomie) par la loi du 20 juillet 2001, puis les plans spécifiques dédiés aux personnes atteintes de la maladie d’Alzheimer. Le débat sans lendemain organisé en 2011 sur le « cinquième risque » visait à parachever cette construction et a porté du reste plus sur la répartition de la charge du financement que sur ce qu’il convenait de financer, comme si sur ce dernier point tout avait été dit depuis longtemps…
14 La politique de protection de l’enfance donne un autre exemple de politique s’inscrivant dans la continuité depuis les travaux menés par la Direction de l’action sociale et dans le cadre du Commissariat général du plan dans les années 1970, relayés par le fameux rapport « Bianco-Lamy » et la circulaire signée par le ministre de l’époque qui était Jacques Barrot.
15 On soulignera deux aspects de la méthode alors suivie :
16 On notera que ces deux politiques sur des sujets majeurs ont été préparées par de grands rapports (il en va de même dans le champ de la politique en faveur des personnes handicapées avec le rapport Dupont-Fauville). Pourquoi ce passage qui semble obligé par ces grands rapports ? Il y a à cela trois raisons :
17 Pour rester sur ce qu’on peut appeler les politiques structurelles, d’autres exemples peuvent être donnés d’un temps long de l’action publique : on citera parmi d’autres l’organisation du secteur social et médico-social, l’inclusion des personnes handicapées, la protection des majeurs, la mise en place des politiques d’évaluation, la lutte contre le surendettement (où la loi Lagarde est venue remédier aux insuffisances de la loi Néiertz, et où est annoncé un nouveau dispositif complétant la loi Lagarde), la création d’aires de stationnement pour les gens du voyage… Les trois premiers appellent ici un bref commentaire.
18 La loi 2002-2 est venue remplacer un texte de 1975 usé jusqu’à la corde (pour utiliser une expression familière mais que je crois exacte). La loi du 30 juin 1975 avait unifié et structuré le champ social et médico-social mais était devenue totalement obsolète, dépassée, bousculée par l’évolution des pratiques sociales. La loi 2002-2 est une loi d’équilibre, équilibre entre le mouvement du bas (l’initiative associative et la prise en compte de pratiques sociales nouvelles) et le mouvement du haut (la commande sociale exprimée notamment par les financeurs), équilibre aussi entre le mouvement de désinstitutionnalisation et le besoin permanent d’institutions.
19 Les travaux de Jean-François Bauduret, qui est le meilleur connaisseur de ce texte, soulignent à la fois la longueur de la gestation de ce texte (sept ans) et ses causes, et qu’il n’a pas encore développé, dix ans après, toutes ses conséquences (ce qui était prévu), alors que la loi hospitalière dite hpst du 21 juillet 2009 vient bousculer très sensiblement son économie et son environnement.
20 La loi 2002-2 n’a pas abordé les problèmes des personnes handicapées, renvoyés à une loi spécifique : la loi du 11 février 2005 vient réformer les outils mis en place par la deuxième loi du 30 juin 1975, mais surtout fait prévaloir, sous l’éclairage de plusieurs instruments internationaux, des conceptions radicalement différentes. Là encore, une gestation longue a permis une concertation approfondie et la prise en compte d’évolutions profondes dans l’environnement conceptuel et dans les pratiques sociales.
21 La gestation d’une des lois du 5 mars 2007, la loi 2007-308 portant réforme de la protection juridique des majeurs a été encore plus longue puisqu’elle a duré plus de dix ans depuis les premiers travaux de Roland Cecchi Tenerini, de l’ igas , et le rapport du président Favard, jusqu’à son adoption.
22 Il faut alors se demander si de tels délais de préparation sont inévitables et quels en sont les raisons. Des textes peuvent être adoptés dans des délais très brefs, mais à certaines conditions qu’il faut avoir présentes à l’esprit.
23 Le meilleur exemple en fut donné par la création du rmi mis en place, procédure législative comprise, en six mois et, matériellement, à peine un mois après l’adoption de la loi du 1 er décembre 1988. Il faut dire que toutes les conditions étaient réunies pour ce résultat exceptionnel : forte volonté politique, début d’un septennat, gouvernement nouveau, mais aussi mise en place d’une équipe projet particulièrement solide animée par Bertrand Fragonard. Le résultat fut du reste au-delà des attentes, et le nombre de demandeurs dépassa rapidement les prévisions : il est vrai qu’on avançait alors sur un terrain mal défriché, mal connu, et sur lequel fort peu d’expériences avaient été faites, et encore depuis peu de temps.
24 La situation était assez différente dans deux autres exemples de « temps court » montrant que l’action publique peut être rapide.
25 L’importante loi « Aubry » du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre l’exclusion a été préparée puis votée en moins d’un an : mais sa préparation a bénéficié du travail d’élaboration d’un projet de loi Jacques Barrot-Xavier Emmanuelli qui était en discussion à l’Assemblée nationale lors de la fameuse dissolution du printemps 1997. Encore faut-il regretter que la mise en œuvre de ce texte n’ait pas bénéficié du suivi nécessaire (le comité interministériel qu’elle créait ne s’étant à peu près jamais réuni).
26 La création, peu de temps après, de la couverture maladie universelle, précédée d’un rapport de Jean-Claude Boulard, est venue sanctionner le rapprochement progressif de l’aide médicale et de l’assurance personnelle : le terrain n’était donc vierge ni techniquement ni politiquement. Il fa
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