Квазирыночные механизмы и доказательства их работы: почему важны административные данные и личный опыт потребителей?
Идея квазирыночных механизмов состоит в том, что специально спроектированные рынки могут в большей степени обеспечить эффективность и возможность выбора для потребителей, чем традиционные бюрократические системы предоставления государственных услуг. Например, введение подушевого финансирования стимулирует провайдеров улучшать качество услуг, чтобы привлекать большее количество потребителей, у которых есть возможность сменить провайдера, если предоставляемые услуги не удовлетворяют их запросам. Так появляется конкуренция, которая активизирует рыночные механизмы вымывания неэффективных производителей. Но создание квазирынков государственных услуг должно сопровождаться как детальной оценкой достижения изначально заявленных целей (повышение эффективности и снижение издержек), так и рассмотрением возможных побочных негативных последствий: необдуманное и неконтролируемое внедрение может повлечь рост неравенства в доступе к качественным услугам.
Например, люди с более высоким уровнем дохода имеют больше возможностей и ресурсов для выбора более качественных услуг. В домохозяйстве с высоким доходом есть возможность оплачивать такси, чтобы ребенок мог посещать школу, которая географически находится дальше, но предоставляет лучшие услуги. А в более бедных районах будет меньше стимулов для улучшения услуг из-за низкой конкуренции за качественные услуги. С другой стороны, провайдеры услуг вместо реального повышения качества могут прибегать к стратегии «снятия сливок»: устанавливать критерии вхождения, рассчитанные на отбор наиболее «удобных» посетителей (например, отбирать наиболее способных школьников, которые в дальнейшем даже без улучшения преподавания обеспечат школе более высокие показатели и увеличат спрос).
Прямые и косвенные эффекты внедрения квазирынков в среднем образовании: какие выводы помогают сделать агрегированные панельные и детализированные административные данные?
Ярким примером квазирыночной реформы являются реформы в сфере образования: родители получают возможность выбирать школу, а финансирование школ зависит от количества учеников.
Оценка эффективности внедрения конкуренции между школами за учеников в Великобритании после принятия Закона о реформе образования 1988 года показывает, что конкуренция между школами привела к росту средних результатов учеников на 4 п.п. за период с 1994 по 2006 год, что объясняет 20-25% всего улучшения результатов. При этом внедрение конкуренции не повлияло на результаты в школах с небольшим количеством детей из бедных семей, но имело значительный позитивный эффект в школах, в которых дети из малообеспеченных семей составляли большую часть от всех учащихся. Но конкуренция в большей степени увеличила результаты учеников в тех районах, где у родителей было больше вариантов выбора. В районах, где была высокая концентрация школьников в малом количестве школ, внедрение конкуренции за учеников не привело к улучшению показателей. То есть реформа в большей степени помогла улучшить образование для детей с изначально худшими условиями, но привела к увеличению пространственного неравенства в доступе к качественным услугам.
Такие результаты показывает анализ панельных данных на уровне всех средних школ Англии в 1992-2006 гг. по успеваемости - по доле учеников в школе, которые получили хорошие оценки как минимум по 5 предметам, входящим в аттестат о среднем образовании (Bradley and Taylor, 2010) .
Но агрегированные данные на уровне школ говорят только о среднем эффекте, но ничего о том, как изменилось распределение школьников по школам, то есть не говорят о том, имели ли место механизмы концентрации получателей услуг или механизмы «снятия сливок». Для этого нужны детализированные административные данные об учениках средних школ и их характеристиках. Наличие таких данных в Дании (информация о 207 394 школьниках, обучавшихся в 10-12 классах с 2003 по 2011) позволили оценить негативные последствия в виде изменившегося распределения школьников реформы образования 2007 года (Guul, Hvidman, Sievertsen, 2021).
В некоторых районах Дании плотность школ очень низкая, и даже после внедрения возможности выбора школы, родители реальной возможности выбирать школу не имели. На этих территориях внедрение квазирыночных механизмов не привело к появлению конкуренции. На основании этого факта были сформированы экспериментальная и контрольная группы. Для каждого школьного округа (всего 16 округов) рассчитывалось среднее количество школ, попадающих в 20-километровый интервал для каждой из школ. Округа, в которых среднее количество было больше медианы, были определены как округа с высокой концентрацией (экспериментальная группа), меньше медианы – с низкой концентрацией (контрольная группа).
Метод разность-в-разностях показывает, что до реформы (с 2003 по 2006 гг.) распределение школьников по школам было относительно равномерным. В округах, где у родителей был ограниченный выбор школ, распределение не изменилось и после реформы, а вот в районах Дании, где выбор был большим, наблюдается резкая концентрация школьников с разными результатами по разным школам. Школьники с высоким средним баллом в 9 классе стали концентрироваться в одних школах, а школьники с низким баллом в других. Оценка последствий обычными методами и на обычном для таких исследований уровне школ показала бы возросший средний балл в школах в конкурентных округах. На самом деле этот результат был бы получен за счёт концентрации более способных школьников в некоторых школах.
Кроме того, неравенство гораздо сильнее именно на этапе зачисления, что говорит о том, что администрации школ в конкурентных округах прибегали к стратегии «снятия сливок». Школьники равномерно подавали заявки на поступления в школы, а вот зачисление происходило более выборочно: некоторые школы, имея избыточный спрос на свои услуги, отбирали наиболее способных учеников. То есть неравномерное распределение было вызвано в том числе изменившейся мотивацией административного персонала школ.
Важность личного опыта потребителей услуг при оценке квазирыночных реформ
Оценка квазирыночных реформ важна, так как многие из государственных услуг обеспечивают жизненные потребности граждан (помощь безработным в поиске новой работы, оказание услуг людям с инвалидностью). В таких чувствительных вопросах подходы к оценке, опирающиеся исключительно на анализ издержек, экономии средств от перехода на квазирыночный механизм показывают свою несостоятельность (Meltzer и др., 2021).
В случае оказания помощи и ухода за людьми с инвалидностью, услуги на этом рынке будут часто пользоваться популярностью невзирая на их стоимость и качество. Традиционные подходы к оценке могут упускать эту особенность и, следовательно, приводить к некорректным заключениям об эффективности. Рассмотрение личного опыта получателей услуги по уходу, их собственная оценка подобных услуг первой необходимости могут важным образом дополнить понимание того, производит ли квази-рынок реально высококачественные услуги или же услуги потребляются только по причине невозможности отказа от них.
Частой проблемой при создании рынков услуг является недостаточное количество провайдеров услуг в сельской, слабозаселенной местности. Согласно рыночной логике государство должно предпринять меры по стимулированию появления новых провайдеров в этой местности, привлечению их с других территорий дополнительными льготами и т.д. Такой подход не учитывает реальное положение дел и удовлетворенность потребителей качеством услуг. Может оказаться, что даже единственный провайдер эффективно справляется со стоящими перед ним задачами, и на самом деле требуется оказывать дальнейшую помощь именно этому провайдеру, чтобы предотвратить возможный провал от его исчезновения.
Таким образом, в некоторых сферах внедрение рыночных элементов должно дополняться механизмами обратной связи от потребителей услуг, которая может варьироваться от независимой оценки удовлетворенности до совместного дизайна (co-design) и совместного производства (co-production) услуг.
В России также предпринимались попытки формирования квазирынков услуг, есть даже исследования, проливающие свет на отдельные аспекты квазирыночных реформ (в сфере общего образования, здравоохранения, предоставления социальных услуг), но вот комплексная оценка эффективности и достижения поставленных целей не проводилась, не хватает оценок, сделанных в современной парадигме оценки программ и политик.