Кризис африканской демократии ч.2

ГОРЬКИЕ ПИЛЮЛИ

Неудивительно, что за многими недавними переворотами последовали празднования на улицах. Но перспективы Африки не всегда мрачны. Ряд стран Восточной Африки и юга Африки избежали угрозы переворотов и продолжают двигаться по пути демократической консолидации. В 2007 году в Кении заявления о фальсификации результатов голосования после президентских выборов переросли в этническое насилие, в результате чего погибло более 1000 человек и до 600 000 были вынуждены покинуть свои дома. Однако к 2017 году обвинения в фальсификации выборов были встречены совсем по-другому: Верховный суд Кении отменил заявление президента Ухуру Кениаты о победе и назначил новые выборы. Это был первый случай, когда высший суд в Африке когда-либо настаивал на повторном проведении спорных выборов, и кандидаты и официальные лица Кении уважили это решение.

В 2019 году Верховный суд Малави последовал примеру Кении, аннулировав победу президента Питера Мутарики на выборах после того, как оппозиционная партия пожаловалась, что предвыборная гонка была омрачена нарушениями. Лидер оппозиции выиграл назначенное судом повторное голосование. А в Замбии в 2021 году лидер оппозиции Хакаинде Хичилема победил на президентских выборах, несмотря на решительные усилия действующего президента склонить чашу весов в свою пользу. После того, как представители избирательной комиссии Замбии объявили о победе Хичилемы, действующий президент смирился с результатом и мирно покинул свой пост.

Южная Африка переживает экономический кризис, вызванный прискорбной финансовой бесхозяйственностью правящего Африканского национального конгресса, но она остается сильной демократией с надежными институтами, включая суды, которые широко считаются независимыми; эти суды служат мощным гарантом конституции страны после апартеида, одной из самых прогрессивных в Африке. В целом, африканские страны, которые инвестировали в обеспечение гражданам более гибкого управления и создали заслуживающие доверия институты, такие как независимые судебные органы, добились лучших результатов.

Свободные и справедливые выборы не всегда коррелируют со стабильностью. Например, в Руанде власти управляют жесткой рукой, но все же эффективно предоставляют услуги. Однако в целом демократия и стабильность, по-видимому, взаимосвязаны. Ежегодный опрос, проведенный Фондом Мо Ибрагима, неправительственной организацией, выступающей за улучшение лидерства в Африке, показал в 2022 году, что страны, которые получают самые высокие оценки за “общее управление” от своих граждан, также, как правило, являются самыми мирными.

Это может показаться нелогичным, но в менее стабильных странах граждане могут надеяться, что государственные перевороты в конечном итоге приведут их по пути, более похожему на кенийский. Общий теплый прием гражданами Африки недавних государственных переворотов, в частности в Сахеле, не свидетельствует об утрате веры в демократию. Ранее в этом году Программа развития ООН провела исследование взглядов африканцев на государственные перевороты и конституционные манипуляции. В исследовании приняли участие 8000 африканцев, 5000 из которых живут в странах, переживших недавние государственные перевороты, и 3000, проживающих в странах, стремящихся к демократической консолидации.

Шестьдесят семь процентов людей, живущих в странах с укрепляющейся демократией, заявили, что демократия является их предпочтительной формой правления. Но 55 процентов людей в странах, которыми сейчас правят хунты, также заявили, что они предпочитают демократию, почти втрое больше тех, кто предпочитает недемократическое правление. Вывод о том, что граждане Африки по-прежнему верят в демократию, был подтвержден другим недавним крупным опросом, на этот раз проведенным Фондом "Открытое общество". Обобщив мнения 36 000 человек по всему миру, он выявил особенно сильную поддержку демократии как способа правления среди респондентов из Африки.

Очевидная поддержка африканскими гражданами военных хунт, по-видимому, свидетельствует об усталости общества от несостоявшихся элит, а не об отвращении к демократии. По сути, военные вмешиваются там, где у политических классов закончились идеи, они не смогли обновиться и оказались неспособными предоставить своим людям способы решения насущных проблем, будь то связанные с безопасностью, общественными услугами или перераспределением богатства. Часто гражданское правление означало плохое правление, и отчаявшиеся граждане рассматривают военное правление как готовую альтернативу. Однако то, как западные правительства, Африканский союз и субрегиональные организации отреагировали на беспорядки, усугубило нестабильность. Эти институты, как правило, отреагировали с возмущением, настаивая на том, что любой государственный переворот просто отменяет правила и нормы. Африканский союз, например, исключил Буркина-Фасо, Габон, Гвинею, Мали и Нигер из своих рядов до восстановления конституционного правления. Экономическое сообщество Западноафриканских государств ввело жесткие санкции против Буркина-Фасо, Гвинеи и Мали; его санкции серьезно ограничили доступ Нигера к электроэнергии. В некоторых случаях внешние субъекты настаивали на том, что единственно возможным надлежащим ответом на государственный переворот является восстановление свергнутого лидера, даже когда реальные перспективы обратить переворот вспять туманны. Прошлым летом ЭКОВАС при активной поддержке Франции в течение нескольких недель требовало восстановления в должности президента Нигера и выступало с угрозами военного вмешательства. Этот карательный подход наносит ущерб гражданскому населению, но не в состоянии существенно изменить поведение хунт.

АЛЬТЕРНАТИВНАЯ МЕДИЦИНА

Первым шагом к обращению вспять этой политической нестабильности в Африке является более тонкое понимание ее. У многих буркинийских, гвинейских, малийских и нигерийских элит есть готовые возражения на возмущение, выраженное в западных столицах и в Африканском союзе в ответ на военные перевороты: где вы были, когда мы боролись с джихадистами, убивающими наших людей? Где вы были после того, как наши действующие президенты организовали фиктивные выборы? Когда африканские лидеры изменили или отменили ограничения президентских сроков, Африканский союз, в частности, не так быстро осудил такого рода захват власти.

Такие институты, как Африканский союз, могут привести более веские доводы против военных переворотов: они просто не работают. Путчисты приходят к власти, обещая восстановить безопасность и улучшить жизнь, но, как правило, в конечном итоге делают только хуже. Примером может служить Сахель. Ситуация с безопасностью в этой стране сегодня более мрачная, чем была до захвата власти военными генералами. В 2007 году только один процент смертей, вызванных насилием джихадистов во всем мире, произошел в Сахеле. В 2022 году эта доля выросла до ошеломляющих 43 процентов. Согласно Глобальному индексу терроризма, составляемому Институтом экономики и мира, в 2022 году в Буркина-Фасо в результате нападений джихадистов погибло больше людей, чем в любой другой стране мира.

Последствия государственных переворотов для экономики не менее ужасны. В 2020 году исследователи Мюнхенского университета опубликовали исследование государственных переворотов и попыток переворота в 180 странах за 70 лет. Они обнаружили, что успешный государственный переворот замедляет рост ВВП страны на два или три процентных пункта. После государственного переворота солдаты, не обученные ведению экономических дел, как правило, проводят непредсказуемую политику, а инвесторы сдерживаются; сокращение донорских программ наносит дополнительный удар. Даже до государственного переворота в Нигере в середине 2023 года тамошним лидерам удавалось собрать лишь 52 процента доходов, необходимых им для осуществления своих правительственных программ. Последующее сокращение донорской помощи означает, что ее новым руководителям будет трудно удовлетворить потребности общественности.

Однако попытки обратить вспять государственные перевороты, как только они произошли, редко приводят к успеху. В Нигере, например, шансы на то, что военные правители вернут к власти президента Мохаммеда Базума, были близки к нулю. Жесткая позиция только ограничивает возможности иностранных правительств и многосторонних институтов влиять на новых лидеров и усугубляет отсутствие безопасности. В июне 2023 года в Мали путчисты, ссылаясь на необходимость защиты национального суверенитета, потребовали, чтобы миротворческая миссия ООН покинула страну. Уход миротворцев способствовал возобновлению боевых действий между малийскими силами и вооруженными повстанческими группировками, поскольку обе стороны соперничали за контроль над военными базами, оставленными ООН.

В этом сложном контексте более разумный ответ был бы направлен на улучшение ситуации в странах, где солдаты захватили власть. Роль военных в недавних переворотах в Африке необходимо понимать в менее стереотипных терминах. Западноафриканские вооруженные силы и многие другие вооруженные силы по всей Африке в настоящее время, как правило, могут похвастаться хорошо подготовленным корпусом, возглавляемым офицерами, которые часто проходили обучение в элитных западных военных институтах. Многие простые граждане в таких странах, как Мали, считают, что, несмотря на сохраняющиеся проблемы с безопасностью, у военных лидеров больше шансов восстановить стабильность.

Реакция Соединенных Штатов на государственный переворот в Нигере представляет собой расплывчатый шаблон. В отличие от Парижа, который немедленно разорвал дипломатические отношения с новыми военными правителями, Вашингтон дал понять, что сохранит войска, дислоцированные в Нигере, при условии, что военные переходные власти согласятся на переход к гражданскому правлению и откажутся от помощи со стороны России. Этот прагматичный подход не лишен рисков. Нет никакой гарантии, что нигерийская хунта будет последовательно уступать требованиям США. Но этот подход стоит попробовать. Это с большей вероятностью принесет плоды, чем жесткая позиция, которая исключает возможность какого-либо взаимодействия с новыми лидерами страны после государственного переворота и может даже побудить их искать партнерства с авторитарными субъектами, такими как Россия.

В будущем другим лидерам и политикам следует быть более открытыми для работы с лидерами переворота, поощряя их предпринимать шаги по гибридизации своего правительства, чтобы они включали политические партии и организации гражданского общества, включая женские группы. Военные лидеры могут счесть эти шаги менее угрожающими. Но они могли бы позволить региональным субъектам, а также внешним партнерам незаметно поддерживать гражданские группы, которые могут агитировать за возможное возвращение к конституционному порядку.

Африканский союз должен пойти дальше приостановления членства в странах, которые страдают от неконституционной смены правительства. В принципе, приостановление членства страны после восхождения военной хунты является разумным; это соответствует уставу Африканского союза. Однако простое приостановление деятельности стран, возглавляемых военными, мало что даст для изменения курса в их столицах. Африканский союз должен поддерживать контакты с новыми военными властями, чтобы способствовать возвращению к гражданскому правлению. Более того, Африканскому Союзу следует проявить большую последовательность, чтобы избежать обвинений в том, что он избирательно приостанавливает деятельность стран: в 2021 году он сделал исключение для Чада, постановив, что переходный период там не был приравнен к государственному перевороту.

Соединенные Штаты и Норвегия также продолжают оказывать существенную гуманитарную помощь странам Сахеля, пострадавшим от государственных переворотов. В ответ на государственные перевороты правительства других западных стран и ООН должны продолжать оказывать адресную экономическую и гуманитарную помощь. ЭКОВАС должно переосмыслить разрушительные санкции, которые оно ввело в отношении своих государств-членов, управляемых военными, как минимум, исключив товары первой необходимости, такие как топливо, медикаменты и электроэнергия. Многие граждане поддерживают государственные перевороты из-за отчаяния по поводу своих экономических трудностей и проблем в области безопасности. Избежать наказания за них - единственный способ, с помощью которого внешние субъекты могут сохранить доверие этих граждан.

ПРОФИЛАКТИКА ЛУЧШЕ, ЧЕМ ЛЕЧЕНИЕ

Использования другого подхода к лидерам путчей, конечно, будет недостаточно, чтобы остановить эпидемию переворотов в Африке. Необходимы гораздо более широкие согласованные действия, чтобы предотвратить перерастание экономических проблем в политические беспорядки. Только в этом году вспыхнули протесты по поводу высокой стоимости жизни в таких несопоставимых странах, как Кения, Нигерия, Сенегал и Южная Африка. На большей части континента гнев ощутим, особенно среди городской бедноты.

Местные власти не безгрешны. Но глобальные условия серьезно ограничивают способность даже самых благонамеренных африканских лидеров реагировать на свои экономические трудности. Серьезной проблемой является долговой кризис, от которого в настоящее время страдает развивающийся мир. Отношение долга Африки к ВВП составляет 65 процентов, что на 10 процентов выше максимального рекомендованного предела IMP. В 2017 году Всемирный банк счел, что 15 стран Африки к югу от Сахары находятся в долговом кризисе или подвергаются высокому риску его возникновения; с тех пор это число возросло до 23.

В конце 2020 года Замбия объявила дефолт по своему суверенному долгу, отчасти благодаря пандемии COVID-19. В декабре 2022 года Гана также не смогла выполнить свои долговые обязательства. Сейчас в стране наблюдается 38-процентная инфляция, одна из самых высоких в Африке. В 2024 году наступит срок погашения займов по еврооблигациям многих африканских стран, и правительствам придется перенаправить ресурсы с предоставления услуг на выплату долгов, что неизбежно вызовет гнев граждан. Для некоторых других стран риск дефолта растет.

Бремя суверенного долга африканских стран — это не просто проблема бухгалтерского учета. Дефолты по долгам обездоливают миллионы людей, угрожая безопасности и демократическому управлению. Крупное исследование Всемирного банка показало, что после того, как страна объявляет дефолт по своему суверенному долгу, детская смертность резко возрастает на 13 процентов, а бедность возрастает на 30 процентов, оставаясь на высоком уровне в течение многих лет.

Более богатые страны предложили шаги, которые помогут смягчить эти экономические проблемы. Но их реализация была вялой. Государства ЕС, например, обязались вернуть свои специальные права заимствования — актив, созданный IMP для увеличения национальных резервов своих государств-членов, — странам с низким уровнем дохода, чтобы помочь им оправиться от пандемии. Однако, по мнению африканских лидеров, эта помощь поступает слишком медленно.

В эпоху беспокойной геополитической конкуренции, в которой великие державы соперничают за влияние в Африке, Соединенные Штаты могли бы завоевать друзей, помогая африканским странам избежать экономического коллапса. Многообещающим шагом стало участие министра финансов США Джанет Йеллен в саммите, организованном президентом Франции Эммануэлем Макроном в июне 2023 года, для оценки решений долгового кризиса, от которого страдает большая часть развивающегося мира. Но Вашингтону следует сделать гораздо больше. Это может побудить МВФ продлить сроки погашения задолженности заемщиками и предложить более льготное финансирование более бедным странам. Такие шаги могут побудить Китай проявить добрую волю, предприняв более конкретные шаги, чтобы помочь справиться с долговым кризисом африканских стран.

РАСЦВЕТ ЮНОСТИ

Последним ключом к улучшению безопасности и средств к существованию в Африке является отказ от подхода, основанного на безопасности. После 11 сентября западные правительства перенаправили энергию и финансирование, ранее направлявшиеся на борьбу с бедностью, в сектор безопасности, направив миллиарды долларов на наращивание военного потенциала африканских стран. Укоренилось представление о том, что на военные действия в Африке — от переворотов до вооруженных восстаний джихадистов — следует отвечать военным ответом. Но этот подход принес ничтожную отдачу. Операции по обеспечению безопасности остаются жизненно важными в усилиях по сдерживанию воинственности. Однако это должно сопровождаться решительными политическими усилиями по взаимодействию с группами, которые, возможно, захотят отказаться от насилия в обмен на такие стимулы, как приглашения присоединиться к официальным службам безопасности своей страны или местным структурам управления.

Устранение более глубоких социально-экономических условий, которые боевики используют для вербовки недовольной молодежи, может помочь властям переломить ситуацию против джихадистов. Пример Кот-д'Ивуара заслуживает подражания: за последнее десятилетие страна реализовала комплексную программу экономического развития, которая включает в себя обучение и кредитные программы для молодежи в ее северном регионе. Однако по сравнению со многими своими соседями Кот-д'Ивуар относительно богат. Более бедным странам потребуется внешняя поддержка для реализации таких инициатив, в том числе со стороны международных финансовых институтов и правительств западных стран.

Лица, принимающие решения в западных столицах, которые уже борются с внутренними проблемами, могут неохотно пытаться убедить налогоплательщиков в необходимости отправки большего количества денег за рубеж. Но помочь Африке в период ее раздоров, возможно, проще, чем представляют себе многие западные лидеры: для развитых стран инвестирование в Африку является актом осознанного личного интереса.

Работа с африканскими лидерами над созданием широких возможностей для процветания молодежи и получения хорошего образования принесет пользу далеко за пределами Африки. Действительно, это необходимая задача. Если демографические тенденции сохранятся, к 2050 году четверо из десяти человек в возрасте от 15 до 24 лет во всем мире будут африканцами. Когда остальной мир начнет седеть, молодые африканцы составят растущую часть рабочей силы будущего. Если мы хотим, чтобы мировая экономика оставалась динамичной, африканцы должны обладать навыками и ресурсами для обеспечения этого динамизма.

На недавнем собрании Африканского союза один из его официальных лиц задал провокационный вопрос коллегам-лидерам: в скольких странах континента они увидели бы народные гуляния, если бы их граждане проснулись и обнаружили, что правительство свергнуто? Сезон переворотов в Африке, возможно, еще не закончился. Но долгосрочное решение проблемы ослабления напряженности на континенте заключается в осуществлении инвестиций, необходимых для улучшения управления и создания более сильных государств. Это тяжелая и болезненная работа. Поощрение надлежащего управления гораздо более обременительно, чем проведение показных военных интервенций. Но, тем не менее, это необходимо. У тех, кто желает содействовать миру и безопасности в Африке, нет другого выбора, кроме как сделать это.