Как нам обустроить муниципальную власть в Петербурге. Часть 1.

Административно-территориальное и муниципальное устройство Петербурга несовершенно. Это ясно не только муниципальным депутатам, регулярно жалующимся на нехватку средств в бюджете, но и крупным городским политикам и фигурам федерального масштаба. Скажем, переход к районным советам был частью губернаторской программы Михаила Амосова на выборах 2019 г. В июле 2021 г. экс-мэр Якутска и член партии «Новые люди» Сардана Авксентьева, посетив Петербург, удивлялась, как городская власть вообще функционирует с 18 районами и 111 муниципалитетами. А в октябре рассуждения о возможном укрупнении МО начали звучать вполне официально. Разговор о том, каким должно быть территориальное устройство города, назрел давно. Этой статьёй я хотел бы лишь начать его.

Не имеет аналогов

В плане административно-территориального устройства у Петербурга есть только один прямой аналог в России – Москва, которая состоит из 12 административных округов и 146 муниципалитетов (125 районов и 21 поселения). Однако в Москве крупные административные единицы без народного представительства (административные округа, АО) создавались уже в 1990-е и были довольно искусственными. Сетка муниципальных районов же хоть и перечерчивалась тогда же, однако в целом отражала историческое городское деление и местную идентичность. В Петербурге же было ровно наоборот: административные районы, которые подчиняются городскому правительству, существуют ещё с советских, а некоторые – с имперских времён и являются частью местной идентичности. В то же время муниципальные образования (МО) создавались в конце 1990-х практически с нуля. Их границы обычно не совпадают с естественными преградами и границами исторических местностей, а жители зачастую не знают, в каком МО они живут.

В целом московско-петербургская модель административного и муниципального устройства является уникальной для крупных городов Европы и Восточной Азии (Япония, Южная Корея, Тайвань). В большинстве мегаполисов существует одна из трёх моделей самоуправления:

1) Весь город является муниципалитетом, а все внутренние территориальные единицы – исключительно административными и не имеют никаких местных представительных органов. Примерно так устроены городские округа в большинстве крупных городов России. За рубежом такая система встречается довольно редко, например, в постсоветских Киеве и Минске.

2) Отдельно существуют городские власти (которые могут иметь как муниципальный, так и региональный или иной статус) и единицы ещё одного, более низкого уровня с местными представительными органами (муниципалитеты/субмуниципалитеты). Так, в частности, устроены Лондон, Париж, Варшава, Будапешт и «специальные районы» (историческая часть) Токио. В России подобным образом выглядят т.н. «городские округа с внутригородским делением» – Махачкала, Самара и Челябинск.

3) Кроме городских властей, существуют два (иногда три или даже четыре) уровня местной власти, однако всей полнотой или большей частью муниципальных/субмуниципальных полномочий обладает не нижний, а верхний уровень – аналогичный московским АО и петербургским районам. Так устроены, к примеру, Берлин, Мадрид и Барселона.

В целом московско-петербургская модель, сложившаяся в 1990-е, больше всего напоминает последнюю, берлинскую – но при этом поставленную с ног на голову. У нас муниципальный статус имеют не наиболее крупные (после города как такового), а самые мелкие территориальные единицы. В теории можно было бы предположить, что это даже хорошо. Петербургские муниципалитеты охватывают небольшую территорию с относительно малой численностью населения – казалось бы, это должно укреплять связь самоуправления с местными жителями. Однако на практике этого обычно не происходит. Горожане твердо знают район, в котором живут, но плохо представляют себе, какое у них муниципальное образование, каковы его границы и зачем оно вообще нужно.

Да, в последние годы интерес к местной власти вырос на фоне муниципальных выборов 2019 г. Во многих МО Петербурга появились депутаты, никак не связанные с «партией власти», а то и прямо ей противостоящие. Кое-где они даже смогли сформировать большинство в муниципальных советах. Однако, взявшись за дело, такие депутаты зачастую сетуют на нехватку бюджетных средств. Небольшие территории со скудными источниками доходов оказываются зависимы от субвенций и субсидий со стороны городских властей. Это, в свою очередь, убивает на корню идею независимой от государства муниципальной власти как таковой. Она оказывается бессильной и, словами Б. Гладарева, Д. Димке и И. Тарусиной, превращается в «колониальную администрацию».

Районно-муниципальный парадокс

Вместе с тем в Петербурге существуют 18 районов. Сейчас это чисто административные подразделения городского правительства на местах. Никаких избираемых населением органов там нет, глава администрации назначается губернатором, финансирование также идёт из городского бюджета.

Районы появились в Петербурге при Временном правительстве в 1917 г., заменив собой систему т.н. полицейских частей, на которые делился город. Границы островных районов – Петроградского и Василеостровского – до сих пор остаются почти такими же, как во времена Российской империи. Однако в остальном в сетке нынешних районов старое деление если и узнаётся, то не без труда.

Отчасти дело в неоднократной перекройке карты города: границы районов в общем и целом устоялись только к 1970-м гг. Однако главная причина – серьёзное расширение Петербурга в XX в. То, что ещё в 1950-е было пригородными сёлами, к настоящему моменту превратилось в хорошо освоенные спальные районы с уже несколько устаревшей застройкой. Проблема заключается в том, что советские власти Ленинграда просто «пристёгивали» новые территории к прилегающим районам, а не создавали новые административные единицы. В результате те приобретали «лепестковую» форму, расходясь от центра к окраинам секторами с совершенно разнородной застройкой: дореволюционной, конструктивистской, сталинской, советской панельной и постсоветской уплотнительной.

Возможно, со временем власти Ленинграда создали бы на новых территориях новые районы – а может, местная бюрократия постаралась бы сохранить статус-кво. Теперь мы этого уже никогда не узнаем. Факт в том, что на подходе ко второй четверти XXI века районное деление выглядит примерно так же, как и полвека назад. Между тем Петербург изменился и продолжает меняться. Более всего это заметно в «сером поясе» – промзонах XIX – начала ХХ в., которые становятся территорией активного жилищного строительства. Впервые население резко вырастает не на окраинах города, а в относительно старых его частях, на вроде бы давно освоенной «полупериферии». А значит, нынешние административные районы, чье население порой превосходит полмиллиона, получат новый приток жителей – там, где при нарезке границ районов этого никто не ожидал.

Впрочем, куда более заметен рост пригородов, формально находящихся в Ленинградской области. Мурино, Кудрово, Новое Девяткино – в этих «городах» и «деревнях» по официальным данным живёт около 150 тысяч человек. По некоторым оценкам, на деле в одном только Мурино проживают примерно 300 тысяч человек, не считая нелегальных мигрантов. Вопрос о грядущем присоединении «человейников» к городу продолжает беспокоить жителей «старых» районов, которые с ними граничат. Возможно, никакого присоединения не будет, а может быть, эти пригороды станут отдельными районами вроде Пушкинского или Колпинского. Но опасения небеспочвенны: ведь в прошлом нынешние «старые» районы возникли в результате точно такого же расширения.

В советском прошлом в каждом районе существовал райсовет, который, в теории, и управлял территорией. В годы перестройки райсоветы даже приобрели реальную самостоятельность. Некоторые депутаты прошлого и нынешнего созывов ЗакС начинали свою карьеру ещё как райдепы, избранные на свободных выборах 1990 г. Однако в 1993 г. система советов по всей стране была ликвидирована президентом Ельциным вслед за побеждённым Верховным Советом РФ. Петербургские райсоветы также не избежали этой участи. Принятая в декабре 1993 г. Конституция РФ закрепляла существование местного самоуправления, независимого от государственной власти. Однако на практике ему ещё только предстояло возникнуть.

Петербург на несколько лет стал вотчиной губернатора (тогда ещё избираемого на конкурентных выборах) и назначаемых им глав районных администраций. Среди депутатов ЗакСа шли споры о том, как же должно выглядеть местное самоуправление в новой реальности. Проекты предлагались самые разные – от создания параллельного ЗакСу «муниципального парламента» до передачи муниципальных полномочий на уровень микрорайонов. В итоге в качестве компромисса в январе 1996 г. районные советы было решено воссоздать, но с заметно усечёнными полномочиями – они не могли устанавливать местные налоги и даже принимать собственные нормативные акты. Тем не менее, за райсоветами сохранялись обязанности по формированию местной исполнительной власти. Впрочем, по итогу городские власти всё же склонились к другому варианту.

В 1997-1998 гг. в городе была создана нынешняя система местного самоуправления в виде муниципальных образований. В основной части города это были муниципальные округа, а в пригородах – города и поселки. МО не заменили собой районы, а стали территориальными единицами более низкого уровня: район, как правило, включает в себя территорию нескольких МО. При этом какие-либо выборные органы на уровне районов прекратили своё существование.

Границы новых муниципалитетов проводились согласно границам зон ответственности органов ЖКХ, возникшим ещё в советское время. Сетка МО не совпадала ни с границами исторических местностей, ни с типом застройки, ни даже с естественными или искусственными препятствиями вроде рек или железнодорожных линий. Характерно, что изначально МО не имели названий, а были просто пронумерованы: муниципальные округа – от 1 до 82, города и посёлки – от 101 до 129 (семь МО так и не приняли какое-либо название до сих пор). Фактически местное самоуправление не возникло как результат инициативы снизу, а было спущено сверху. Практика показала, что МО стали весьма коррумпированным нижним ярусом городской власти, который был нужен ей как для контроля «на земле», так и для создания фасада «местного самоуправления» для соответствия Конституции и удовлетворения западных партнёров.

Таким образом, в постсоветский период в Санкт-Петербурге сложилась парадоксальная ситуация. Наиболее устоявшимся и «легитимным» типом территориальных единиц с реальным потенциалом менять жизнь людей к лучшему являются районы. Они получают ресурсы от городских властей, но и подчиняются тоже только им. Фактически условия жизни в районе зависят от того, какой начальник достался его жителям. Повлиять на работу районных властей, кроме как через жалобы, не представляется возможным. В то же время местное самоуправление, на которое жители хотя бы формально могут влиять через выборы своих представителей, зачастую лишено необходимых ресурсов, а для многих горожан просто незнакомо и непонятно в силу своей искусственности, незаметности и относительной новизны.

Пути решения

Конечно, описанный парадокс не мог оставаться незамеченным. С начала 2000-х в петербургском ЗакСе часто поднимался вопрос о переустройстве муниципального и административного деления города.

Надо отметить, что разные депутаты ЗакСа первой половины нулевых по-разному представляли себе желаемый объем полномочий и устройство районной власти. Так, Михаил Амосов, наиболее последовательный сторонник райсоветов, предлагал наделить их правом согласовывать кандидатуру главы администрации района, предложенную губернатором, или даже назначать его. Алексей Тимофеев же и вовсе считал, что глава района должен избираться на прямых выборах. Оба депутата сходились на том, что необходимо передать муниципальные полномочия на районный уровень. При этом не предполагался роспуск существовавших к тому моменту МО (кроме нескольких поселковых на окраинах): они должны были превратиться в муниципалитеты нижнего уровня – советы микрорайонов. Однако основой местного самоуправления всё-таки должны были стать райсоветы. Тимофеев прямо называл такую схему «берлинской» – с муниципальным (районным) и субмуниципальным (микрорайонным) уровнями власти. В целом примерно таких же позиций по вопросу местной власти придерживались в 2000-е «Яблоко», СПС и КПРФ.

Городские власти в те времена тоже осознавали, что 111 муниципалитетов – слишком громоздкая и нерациональная система местного самоуправления. Однако и восстановление 18-20 райсоветов, как предлагала оппозиция, было для Смольного неприемлемо, поскольку резко усиливало позиции муниципалов. Тогдашний губернатор Валентина Матвиенко в 2005 г. предлагала компромиссную концепцию укрупнения муниципалитетов, согласно которой их должно было остаться в пределах 30. Через несколько лет она предложила уменьшить число МО до 3-4 на каждый район. А вот райсоветы в проектах городской власти появлялись лишь однажды – в период вице-губернаторства Виктора Лобко. Он предлагал принять закон «О городах федерального значения», создав для Москвы и Петербурга единый формат муниципальной власти: избираемый райсовет и назначаемый им по представлению губернатора глава администрации. Однако в 2008 г. Лобко ушёл в отставку, и вопрос был закрыт.

Так сложилась та ситуация, которую мы имеем на сегодняшний день. В следующих частях я опишу своё видение того, как могли бы выглядеть разумное территориальное деление и демократическая организация муниципальной власти в Санкт-Петербурге.