Как Трамп, вновь оказавшись у власти, может повлиять на ФРС

Он заявил, что Пауэлл не останется на посту председателя ФРС еще на один срок, но произвести более серьезные изменения может быть непросто.

Независимость центральных банков становится одним из вопросов предвыборной кампании 2024 года, поскольку как сторонники, так и противники бывшего президента Дональда Трампа все чаще задаются вопросом, будет ли он в случае переизбрания стремиться сократить автономию Федеральной резервной системы.

Ни Трамп, ни его кампания не высказывали официальной позиции по этому вопросу, хотя кандидат от республиканцев заявил, что не будет переназначать председателя ФРС Джерома Пауэлла, возможность увольнения которого он обсуждал в 2018 году. Некоторые неофициальные советники Трампа выдвигали идеи о возможных изменениях в ФРС, которые дали бы ему больше власти над центральным банком.

Это убедило многих в том, что Трамп примет меры по этому вопросу во время второго срока - 44 % респондентов в ходе опроса читателей Bloomberg в конце мая заявили, что ожидают от него ослабления независимости ФРС или ограничения ее власти. И только 5 % опрошенных заявили, что президент Джо Байден в случае переизбрания не ограничится заявлениями по поводу монетарной политики или призывами к снижению процентных ставок.

Что президент может и чего не может делать с ФРС

Назначение должностных лиц ФРС

Президент имеет самое непосредственное влияние на ФРС, назначая кандидатов на вакантные должности в Совете управляющих и распределяя их по ключевым позициям, включая пост председателя. Срок полномочий управляющих составляет 14 лет, а председателей ФРС - 4 года. Все они входят в состав Федерального комитета по операциям на открытом рынке ФРС США (FOMC) - группы по выработке политики, которая устанавливает процентные ставки.

Пауэлл сменил Джанет Йеллен, которая сейчас занимает пост министра финансов, в 2018 году. Назначив его, Трамп отступил от сложившихся традиций, когда новые президенты переназначают председателя, выбранного их предшественником. Байден переназначил Пауэлла в 2021 году.

Срок полномочий Пауэлла на посту председателя истекает в 2026 году. Если он будет переназначен и продолжит работу в качестве председателя на новый четырехлетний срок, то его губернаторский срок закончится в 2028 году. К этому времени он завершит полный срок пребывания на посту губернатора и, согласно закону, не сможет быть переназначен на новый срок. Однако в законе о Федеральной резервной системе говорится, что "по истечении срока полномочий члены совета продолжают исполнять свои обязанности до назначения их преемников", поэтому Пауэлл потенциально может остаться в совете, если президент сохранит вакантным место губернатора, срок полномочий которого истек.

С учетом истекающего срока полномочий Пауэлла, у следующего президента будет две запланированные возможности назначить кандидатов в совет ФРС - в 2026 и 2028 годах. Но это относительно небольшая часть 12-местного FOMC, состоящего из всех управляющих ФРС и поочередно назначаемых сотрудников 12 региональных федеральных резервных банков. Региональные председатели выбираются не президентом, а директорами отдельных банков при условии одобрения Советом управляющих ФРС.

Кроме того, назначаемые президентом лица на должности управляющего ФРС, председателя и заместителя председателя должны получить подтверждение Сената, что служит проверкой их выбора. Жесткая оппозиция со стороны республиканцев в Сенате привела к тому, что первый кандидат Байдена на пост заместителя председателя по надзору Сара Блум Раскин была вынуждена отказаться от участия в процессе выдвижения в 2022 году. Противодействие со стороны законодателей также помешало некоторым кандидатам Трампа получить должность в ФРС.

Смена председателя ФРС

Самым прямым способом воздействия на ФРС может стать отстранение ее председателя, что Трамп обсуждал в 2018 году, когда был зол на Пауэлла из-за серии повышений процентных ставок. Но, по словам исследователей в области права, президент не может сделать это легко или, вероятно, вообще не может.

Раздел 10 Закона о Федеральной резервной системе гласит, что члены Совета управляющих, одним из которых является председатель, могут быть "отстранены президентом по делу". Правоведы, как правило, считают, что это не так.

Но вопрос о том, может ли президент сместить председателя, остается неоднозначным, поскольку, по словам Питера Конти-Брауна, профессора и историка ФРС из Уортонской школы бизнеса Пенсильванского университета, в законе нет четкого указания на защиту этой роли. Тем не менее, из-за защиты прав управляющих, лишение председателя ФРС этого звания может означать, что этот человек может остаться в совете директоров. Это также не может лишить такого человека другого влиятельного поста: главы FOMC, устанавливающего ставки. Его члены, а не президент, выбирают, кто его возглавит.

Пересмотр Закона "О Федеральном резерве"

Более долгосрочный проект по реорганизации ФРС предполагает внесение изменений в закон о ее создании, что потребует принятия соответствующего акта Конгресса. Фонд "Наследие", консервативный аналитический центр, включил несколько таких рекомендаций в документ, являющийся частью его проекта Project 2025, цель которого - разработать политическую программу для следующего президента. В нем содержится призыв к изменениям, которые бы наложили больше ограничений на то, как ФРС устанавливает денежно-кредитную политику и регулирует деятельность крупнейших американских банков. Например, предлагается изменить двойной мандат ФРС, возложенный на нее Конгрессом и предусматривающий поддержание стабильных цен и максимальной занятости, и сосредоточиться только на инфляции.

Давление на изменения в ФРС оказывают и другие круги. Например, после скандалов, связанных с этикой в ФРС в последние годы, законодатели с обеих сторон настаивают на большей прозрачности всей системы центрального банка, включая региональные банки. Группы защиты окружающей среды и потребителей также лоббировали необходимость того, чтобы ФРС делала больше для борьбы с рисками, которые изменение климата создает для финансовой системы. Кампания Fed Up Центра народной демократии призывала ФРС уделять приоритетное внимание вопросам занятости в рамках своего двойного мандата, утверждая, что повышение процентных ставок может навредить уязвимым работникам.

Кампании давления

Президенты обеих партий пытались повлиять на ФРС, оказывая давление как публично, так и в частном порядке. Исторически сложилось так, что президенты высказывали свои претензии лично, возможно, даже с некоторым физическим запугиванием - Линдон Джонсон вызвал председателя ФРС Уильяма Макчесни Мартина-младшего на свое ранчо в Техасе в 1965 году, чтобы отругать его за повышение стоимости заимствований. Президент Ричард Никсон в 1970-х годах, как известно, оказывал давление на занимавшего тогда пост председателя ФРС Артура Бернса, что, по мнению некоторых экономистов, заставило центральный банк воздержаться от принятия решительных мер по сдерживанию инфляции в то время. Став президентом, Трамп публично порицал ФРС и Пауэлла за серию повышений процентных ставок во время его пребывания в должности.

Байден занял другую позицию, предсказав в марте, что ФРС будет снижать ставки, и повторив это утверждение в апреле, но в основном воздерживаясь от публичных высказываний о политике центрального банка. Тем временем члены Конгресса от демократов высказываются более прямолинейно. Например, сенатор Элизабет Уоррен из Массачусетса отреагировала на новость о том, что Европейский центральный банк снизил процентные ставки, написав на сайте X, что "Джерому Пауэллу нужно действовать по программе".

Пауэлл неоднократно подчеркивал, что ФРС стремится быть аполитичной и учитывать при выработке политики только то, что лучше для экономики. Когда в мае на одном из мероприятий его спросили о независимости ФРС по отношению к исполнительной власти, Пауэлл ответил: "Без вопросов". Он также сказал, что законодатели с обеих сторон поддерживают независимость центрального банка.

Однако широко распространено мнение, что ФРС действует в политическом контексте. Руководители ФРС тесно сотрудничают с Министерством финансов и проводят время в общении с законодателями Капитолийского холма. Решения ФРС должны учитывать экономические последствия решений президента и Конгресса, таких как снижение налогов или крупные планы расходов.

Конти-Браун, историк ФРС, говорит, что решения центрального банка в области финансового регулирования иногда учитывают мнение различных политических фракций. "Федеральная резервная система - это глубоко политический институт", - говорит Конти-Браун. Но "политика и партийность - это совершенно разные вещи".

Почему центральные банки хотят независимости

В целом политикам нравится снижение процентных ставок, потому что удешевление денег помогает людям покупать больше вещей прямо сейчас, стимулируя экономический рост. Сторонники современных центральных банков считают, что независимость от политического давления - это то, что позволяет банкам предпринимать необходимые, но иногда непопулярные шаги, например, повышать процентные ставки для борьбы с инфляцией.

Аргумент в пользу независимости заключается в том, что в долгосрочной перспективе экономика выиграет больше, если инвесторы и потребители будут уверены, что центральный банк сделает все необходимое, не опасаясь политических последствий.

В мае Совет экономических консультантов при Белом доме опубликовал в своем блоге сообщение, в котором подчеркивалась "непоколебимая поддержка" независимости центральных банков со стороны администрации Байдена и приводились данные исследований и истории, чтобы доказать, что банки лучше контролируют инфляцию, если у них есть такой авторитет в обществе, который обеспечивает независимость.