КОНСТИТУЦИЯ БЕЛОРУССКОЙ ОППОЗИЦИИ: 5 плюсов и 10 минусов

На прошлой неделе команда Светланы Тихановской опубликовала проект конституции Республики Беларусь. Текст проекта лежит на этом сайте - https://kanstytucyja.online/constitution

Почитал проект, впечатления смешанные. Есть одна важная хорошая вещь (то, что правительство формируется парламентом), но одновременно с этим имеется множество недостатков. Недостатки эти не фатальные, но создают дополнительные риски возвращения к авторитарному режиму.

Так что вначале скажу о хорошем, потом - о плохом.

Итак, немного про хорошее.

1) Конституционный проект уменьшает полномочия президента и отдаёт парламенту основные полномочия, в том числе право формирования правительства. Правда, первоначально кандидатуру премьер-министра предлагает президент. Однако если парламент дважды отклонит предложенные кандидатуры, то он сам может избрать премьера большинством голосов (ст. 122). Таким образом, скорее всего, президент сразу будет предлагать парламенту кандидата, поддерживаемого парламентским большинством. Кроме того, у парламента будет исключительное право выразить недоверие правительству и тем самым отправить его в отставку (ст. 123). Соответственно, контролировать правительство и его политику будет парламент. Это очень хорошо.

Вот здесь я писал, почему это оптимальный вариант устройства власти:

https://t.me/healthy_constitution/173

https://www.facebook.com/groups/healthy.constitution/permalink/1328455870839084

https://vk.com/wall-191301965_388

2) В конституционном проекте прописан механизм, направленный на обеспечение независимости судебной системы. Суды формируются независимо от президента, парламента и правительства. В частности, предусмотрено создание Национального совета правосудия, две трети которого назначает съезд судей Республики Беларусь, а одну треть - национальная коллегия адвокатов (ст. 145). Именно этот орган будет представлять кандидатуры на должность большинства судей, включая судей Верховного суда (ст. 139). Исключение - Конституционный суд, где будет 15 судей, назначаемых на девять лет Верховным Советом (парламентом) по представлению президента, председателя Верховного совета и председателя Верховного суда (по пять кандидатур от каждого, ст. 131).

Если честно, не знаю, существует ли где-то ещё похожая система назначения судей и какие у неё есть плюсы или минусы. К сожалению, авторы никак не пояснили, откуда они взяли такую конструкцию и почему считают её хорошей. Но вроде на первый взгляд всё выглядит разумно.

3) В конституции прописаны два обязательных случая, в которых обязательно проведение общегосударственного референдума: по вопросу о вхождении в межгосударственные образования (ст. 24) и по вопросу изменения границ страны (ст. 93). На мой взгляд, список можно было бы сделать побольше (например, прописать необходимость референдума по поводу любого изменения конституции), но уже и это неплохо.

По этим вопросам я тоже в своё время предлагал проводить референдумы:

https://t.me/healthy_constitution/197

https://www.facebook.com/groups/healthy.constitution/permalink/1399489123735758/

https://vk.com/wall-191301965_462

4) Чуть более чётко сформулированы некоторые права и свободы, например право на митинги, шествия и пикеты - указано, что их можно организовывать без предварительного разрешения, а “заблаговременное уведомление” властей необходимо, только если собрание проводится “в местах движения транспорта” (ст. 47)

5) Не могу это назвать хорошим, скорее забавным. Учитывая печальный опыт последнего года, в конституции прямо прописали недопустимость “ограничения доступа к интернету” и даже “замедление операций в интернете” (ст. 39).

А теперь о плохом.

1) Хотя президента и лишили возможности формировать и контролировать правительство, за ним остаётся много важных полномочий. Так, президент “решает важнейшие вопросы внешней политики и осуществляет её совместно с Советом Министров” (п. 1 ст. 115). Кроме того, президент является верховным главнокомандующим и назначает и увольняет высшее командование Вооружённых Сил (п. 10 ст. 115). Напомню, что такой механизм даёт президенту мощный стимул осуществить военный переворот. В демократических государствах такая норма почти нигде не встречается, и вводить её очень опасно.

Более подробно я писал об этом тут:

https://t.me/healthy_constitution/179

https://www.facebook.com/groups/healthy.constitution/permalink/1353647424986595

https://vk.com/wall-191301965_399

2) Президент может наложить вето на принятый парламентом закон, которое можно преодолеть, только если за закон вновь проголосуют 3/5 депутатов (ст. 102). Таким образом, президент фактически может поставить под контроль законодательную работу парламента (если в нём нет устойчивого большинства). Напомню, что из демократических стран президентское вето в таком виде применяется только в США и Польше. В других же странах президент может лишь отложить принятие закона, а парламенту достаточно вновь проголосовать за него простым большинством голосов.

О вреде такой нормы я писал здесь:

https://t.me/healthy_constitution/175

https://www.facebook.com/groups/healthy.constitution/permalink/1334863913531613

https://vk.com/wall-191301965_393

3) В конституции хоть и есть принцип контрасигантуры, но реализован он крайне слабо. Подпись премьера или профильного министра нужна, только если президент принимает указы о назначении послов, о присвоении высших воинских званий, о присвоении гражданства и о награждении государственными наградами (ст. 116). Что касается армии, то она полностью отдаётся под контроль президенту (см. выше). В итоге белорусы очень сильно будут зависеть от настроения и капризов одного человека. Конечно, это будет происходить в меньшем объёме, чем сейчас, но лучше было бы сразу избавиться от этой порочной практики.

Более подробно о принципе контрасигнатуры читайте здесь:

https://t.me/healthy_constitution/176

https://www.facebook.com/groups/healthy.constitution/permalink/1341779746173363

https://vk.com/wall-191301965_395

4) Нормы о проведении выборов сформулированы так, как будто ни в России, ни в Белоруссии не было печального опыта недопуска кандидатов на выборы. Перечень лиц, которым запрещено участвовать в выборах (недееспособные и заключённые), не является закрытым (ст. 78) и теоретически может быть расширен. И вообще конституция почти не даёт никаких гарантий людям, желающим выдвинуть свои кандидатуры на выборах. А ведь именно недопуск кандидатов - один из главных инструментов узурпации власти в обеих наших странах.

Свои предложения на этот счёт я сформулировал тут:

https://t.me/healthy_constitution/192

https://www.facebook.com/groups/healthy.constitution/permalink/1392041431147194

https://vk.com/wall-191301965_454

5) Порядок формирования избирательных комиссий прописан таким образом, что их все сможет контролировать партия, победившая на парламентских выборах. Дело в том, что Центральная избирательная комиссия “формируется Верховным Советом [парламентом], Президентом и Верховным Судом, назначающими равное количество её членов” (ст. 86). А дальше ЦИК формирует все остальные избирательные комиссии (ст. 86).

Представим, например, что какая-то партия получает больше половины голосов на парламентских выборах. Скорее всего, в этом случае кандидат от той же партии выиграет и президентские выборы. В итоге две трети ЦИК будут состоять из представителей одной политической партии, а дальше они только из представителей своей партии сформируют все нижестоящие комиссии.

Мне кажется, это может повлиять на независимость избирательных комиссий. Есть, в принципе, страны, где избирательные комиссии организованы подобным образом (например, Германия), однако для молодых демократий я бы рекомендовал использовать опыт Австрии и Израиля, где избирательные комиссии формируются при участии разных политических сил.

Подробнее об этом я писал тут:

https://t.me/healthy_constitution/194

https://www.facebook.com/groups/healthy.constitution/permalink/1397474503937220

https://vk.com/wall-191301965_459

6) Ничего не сказано про избирательную систему, которая применяется на выборах в парламент. При этом “изменение избирательного законодательства принимается Верховным Советом [парламентом] двумя голосованиями, разделёнными выборами в Верховный Совет” (абз. 2 ст. 88). По идее это должно страховать от того, что победившая партия будет менять избирательное законодательство под себя. Однако на практике если одно партия победит на выборах и сформирует избирательные комиссии из своих представителей, то весьма вероятно, что и на следующих выборах она одержит столь же уверенную победу. И в этом случае изменение избирательного законодательства не будет составлять такой большой проблемы.

Чтобы избежать этого, я предлагал прописать в Конституции хотя бы в общих чертах порядок выборов в парламент, а изменения в избирательное законодательство допускать лишь при условии согласия 2/3 парламента и, возможно, с одобрением на референдуме.

Более подробно тут:

https://t.me/healthy_constitution/188

https://www.facebook.com/groups/healthy.constitution/permalink/1382655972085740

https://vk.com/wall-191301965_439

7) По конституционному проекту немножко побродил призрак белорусского национализма. Во-первых, хотя государственными языками признаются русский и белорусский, однако “государство осуществляет меры по расширению использования беларусского языка для последующего придания ему в Конституции статуса единственного государственного языка” (ст. 25). Это очень странная идея, которая в будущем может обострить ситуацию в стране (как это произошло на Украине). На мой взгляд, не нужно прописывать это в конституции. Если в будущем большинство жителей страны захотят перейти на белорусский и совершенно отказаться от использования русского, можно будет просто внести соответствующие поправки в конституцию. Но сразу ставить себе такую цель и предписывать государственным органам идти в этом направлении - это, по-моему, не очень разумно.

Во-вторых, в конституции отдельно прописали следующую странную норму: “оскорбление национального достоинства преследуется согласно закону” (ст. 63). Не знаю, что вкладывали в это авторы, но звучит так, будто они предлагают сажать людей за белорусофобию (не знаю, есть ли такое слово). В общем, звучит не очень.

8) В конституции прописали органы, не имеющих политического значения, например, уполномоченного по правам человека (глава 8) и прокуратуру (глава 9). Причём для прокуратуры сохранены функции по общему надзору за соблюдением законности (ст. 166), и ещё она “представляет собой единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору” (ст. 167). То есть конституция закрывает возможности для реформирования прокуратуры и зачем-то предписывает сохранить эту структуру в том же виде, в каком она дошла до нас с советских времён. Это всё опять же не очень разумно: прокуратуру можно вообще не упоминать в конституции, и оставить вопрос о её устройстве на регулирование обычным законодательством.

Об этом я писал тут:

https://t.me/healthy_constitution/190

https://www.facebook.com/groups/healthy.constitution/permalink/1386780375006633

https://vk.com/wall-191301965_444

9) Общее замечание - как и в случае с большинством других подобных проектов, авторы не утруждают себя ссылками на зарубежный опыт и иными аргументами. К сожалению, они считают, что чисто умозрительными рассуждениями можно создать хорошую конституцию.

Об опасности такого подхода я писал тут:

https://t.me/healthy_constitution/163

https://www.facebook.com/groups/healthy.constitution/permalink/1294762204208451

https://vk.com/wall-191301965_356

10) В тексте очень неудобная навигация. Статьи состоят из абзацев, которые никак не пронумерованы, в результаты в тексте сложно ориентироваться.

О необходимости делать текст конституции более удобным я писал тут:

https://t.me/healthy_constitution/169

https://www.facebook.com/groups/healthy.constitution/permalink/1319304825087522

https://vk.com/wall-191301965_376

Резюме: в проекте белорусской оппозиции видны те же недостатки, что и в российских конституционных проектах. Хотя все они явно направлены на ограничение власти президента и двигаются в сторону парламентской формы правления, но не могут сделать решительный шаг и окончательно превратить президента в символическую фигуру. Очень уж сильно в голове у наших людей засела вождистская парадигма, и им сложно представить систему власти без сильного президента. Видимо, от этого мышления нам ещё долго нужно будет избавляться. Другой недостаток - авторы не опираются на зарубежный опыт и считают, что сами могут дойти до создания идеальной конституции. Это тоже, к сожалению, наш советский подход: мол, мы сами с усами, нам чужой опыт не нужен, давайте идти особым путём и набивать шишки на собственном опыте.

Впрочем, это пока что первая версия проекта, и я надеюсь, что в будущем его ещё будут улучшать и дополнять.