КОММЕНТАРИЙ К ПУНКТУ 19 ОБЗОРА ВС РФ

Адвокат, руководитель направления по согласованию сделок экономической концентрации и иностранных инвестиций

П. 19 Обзора не формирует принципиально нового подхода к толкованию и применению норм, наделяющих антимонопольный орган правом направления субъектам экономической деятельности предписаний с запросами о представлении необходимых документов и информации (п. 11 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции) и позволяющих привлечь к административной ответственности не исполнивших корреспондирующую такому праву обязанность (ч. 1 ст. 25 Закона о защите конкуренции) субъектов. При этом анализируемый пункт Обзора может послужить хорошим напоминанием о пределах предоставленных законом властных полномочий ФАС России.

Так, еще в 2007 г. ФАС Московского округа в Постановлении по делу № А40-21666/07-72-133, оценивая ссылку регулятора на представление банком запрашиваемых сведений без учета прилагаемых к запросу форм, расцениваемую как уклонение банка от представления информации, отклонил ее как неосновательную, подтвердив выводы нижестоящих судов о том, что несоответствие формы представленной по запросу информации в данном случае не образует состав административного правонарушения, ответственность за которое установлена КоАП РФ. Обязанность банка по заполнению направленных форм в любом случае суды признали недоказанной. В делах № А11-8774/2008-К2-23/464, № Ф03-5835/2008 суды также указывали на выход требований о представлении аналитической информации за рамки предоставленных антимонопольным органам полномочий.

Объективная сторона правонарушения, предусмотренного ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ, заключается в непредставлении в ФАС России, его территориальный орган сведений (информации) по их мотивированному требованию. При этом, как неоднократно указывали суды, включая КС РФ, право антимонопольного органа запрашивать и получать от субъектов экономической деятельности документы и информацию «не означает произвольный характер действий должностных лиц антимонопольного органа по истребованию данных сведений» (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 20.11.2014 г. No 2634-О; Определение Конституционного Суда РФ от 28.09.2021 г. 1682-О). Требование о представлении хозяйствующим субъектом, иным лицом информации, документов, которые у него отсутствуют (в том числе в такой форме, ведение которой не является обязательным), явно свидетельствуют о превышении антимонопольным органом своих полномочий; неисполнение такого требования не может порождать наступление для адресата запроса негативных правовых последствий.

В силу ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Как неоднократно отмечал КС РФ, наличие вины как обязательного элемента субъективной стороны состава правонарушения является одним из принципов юридической ответственности, а конституционные положения о презумпции невиновности и бремени доказывания, которое возлагается на органы государства и их должностных лиц, выражают общие требования при применении государственного принуждения карательного (штрафного) характера в сфере публичной ответственности как в уголовном, так и в административном праве (Постановления от 07.07.2000 г. No 10-П, от 27.04.2001 г. No 7-П и от 17.07.2002 г. No 13-П; определения от 09.04.2003 г. No 172-О, от 06.07.2010 г. No 934-О-О, от 19.11.2015 г. No 2732-О, от 17.07.2018 г. No 1692-О и др.).

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что (1) у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но (2) данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Отсутствие у лица документов и сведений, обязанность по наличию/хранению которых не предусмотрена действующим законодательством, не может формировать обязательный для привлечения к административной ответственности элемент правонарушения – вину. В рассматриваемом случае у лица отсутствует возможность для исполнения возложенной ст. 25 Закона о защите конкуренции обязанности - у него отсутствуют данные, которые необходимы регулятору, он не обязан их иметь и соответственно предоставлять по требованию ФАС.

Равным образом должны разрешаться случаи, когда у хозяйствующего субъекта запрашиваются сведения по каким-либо формам, не обязательным для применения таким лицом в соответствии с установленными законодательством требованиями. Обязанность по проведению дополнительного сбора (поиска), анализа, систематизации данных и внесение их в формы ФАС России ст. 25 Закона о защите конкуренции не установлена. Такие требования регулятора фактически направлены на облегчение и сокращение сроков собственной аналитической работы, что, однако, возлагает на хозяйствующих субъектов не предусмотренные законом обязанности.

На практике такие действия по требованиям (запросам) ФАС России в большинстве случае осуществляются хозяйствующими субъектами в целях защиты собственных интересов: самостоятельное проведение лицом аналитической работы может способствовать исключению ошибок со стороны регулятора при анализе первичных данных и, соответственно, снизить риски наступления для таких лиц таких неблагоприятных последствий, например, таких как возбуждение дела или выдачу предупреждения по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

Однако исполнение не основанных на законе требований регулятора должно быть правом, а не обязанностью участников товарных рынков.