КАК СОЗДАТЬ ХОРОШУЮ КОНСТИТУЦИЮ - 7: предоставьте Госдуме право формировать правительство

Нижняя палата российского парламента - Государственная Дума - должна получить исключительное право формировать правительство и отправлять его в отставку. Только в этом случае политика правительства будет отражать запросы и предпочтения большинства граждан. 

Напомню, что правительство - это высший орган исполнительной власти в стране. Он состоит из министров, каждый из которых занимается определённым кругом вопросов государственного значения (иностранными делами, обороной, финансами и т. д.). Именно правительство осуществляет оперативное руководство страной и ему подчиняются большинство чиновников, полицейских и военнослужащих. 

В России этот орган формируется следующим образом: президент представляет Госдуме кандидатуру председателя правительства, депутаты утверждают кандидата, после чего президент назначает его (п. "а" ст. 83 и ч. 1-3 ст. 111 Конституции РФ). Но при этом - внимание! - если Госдума трижды отказывает президенту, тот всё равно назначает своего кандидата на пост председателя правительства. При этом он вправе распустить Госдуму и назначить новые выборы в этот орган (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ). Т.е. Госдума не может не согласиться с президентом, а её голосование - ритуал, не имеющий политического значения. 

Причём президент даже не обязан предлагать разных людей на пост председателя правительства - можно трижды заявить одного и того же кандидата. Это подтвердил Конституционный суд РФ в своём постановлении от 11 декабря 1998 г. N 28-П. По этой схеме, в частности, председателем правительства в 1998 г. стал Сергей Кириенко. Президент несколько раз предлагал его кандидатуру Госдуме. Депутаты дважды голосовали против, но в третий раз согласились, так как у них не было иного выхода. 

Что касается других членов правительства, то они после принятия поправок 2020 г. разделены на две категории: главные и второстепенные. Президент единолично назначает главных министров: обороны, юстиции, внутренних и иностранных дел (п. “д1” ст 83). Правда, делать он это должен после консультаций с Советом Федерации, но ход и результаты этих консультаций не имеют никакого значения. А кандидатуры всех остальных министров председатель правительства представляет Госдуме (ч. 2 ст. 112). И далее действует примерно та же схема, что и в случае с самим премьером: т.е. если Госдума будет трижды возражать против этих кандидатур, президент может наплевать на её мнение и назначить тех министров, которых предлагает председатель правительства (ч. 3 ст. 112).

Таким образом, президент совершенно самостоятельно формирует правительство и в этот орган попадают только верные ему люди. Участие Госдумы в формировании правительства - это фикция, поскольку её несогласие никаких политических последствий не влечёт (точнее - влечёт вредные для Госдумы последствия), а расклад сил в парламенте никак не влияет на состав правительства. 

Далее - как происходит отставка правительства. Госдума может выразить недоверие правительству (т.е. заявить о необходимости отправить его в отставку). Однако это опять же не влечёт никаких последствий. В первый раз президент может просто не согласиться с мнением Госдумы. А если Госдума выразит недоверие правительству ещё раз в течение трёх месяцев, президент может не только проигнорировать мнение депутатов, но и распустить Госдуму (ч. 3 ст. 117). Т.е. российский парламент опять же никак не влияет на отставку правительства. Более того - Конституция позволяет президенту наказывать депутатов, если те выразят недовольство работой правительства. 

При этом президент может отправить правительство в отставку в любой момент, не спрашивая ни у кого разрешения (ч. 2 ст. 117). 

Таким образом, президент полностью контролирует правительство, поскольку единолично формирует этот орган, и единолично принимает решение о его отставке. В результате министры проводят ту политику, которую хочет президент, а парламент никак на них не влияет. 

В чём состоит вредность такой нормы? Казалось бы, раз президент избран народом, почему бы ему и не формировать правительство? 

Однако, как бы парадоксально это ни звучало, даже избранный народом президент чаще всего не представляет большинство граждан. 

Чтобы понять эту странную на первый взгляд мысль, рассмотрим ситуацию, когда в стране проходят одновременно парламентские и президентские выборы. Для простоты представим, что партии на парламентских выборах набирают столько же, сколько кандидаты от этих партий - на президентский выборах. Например, вообразим такие результаты: 

Коммунистическая партия и её кандидат в президенты набирают 18%; 

Социал-Демократическая партия и её кандидат в президенты – 22%; 

Либеральная партия и её кандидат в президенты – 20%; 

Консервативная партия и её кандидат в президенты – 23%; 

Националистическая партия и её кандидат в президенты – 17%. 

В результате парламентских выборов у нас формируется парламент, представляющий пять политических сил, ни одна из которых не имеет большинства. На президентских же выборах необходим второй тур. В него выходят два кандидата, набравших больше всего в первом туре, - консерватор (23%) и социал-демократ (22%). Один из них во втором туре набирает больше половины голосов и становится президентом. 

В итоге страну возглавляет президент, чью программу и чью партию по факту поддерживают менее четверти избирателей. Однако нынешняя российская Конституция даёт ему возможность формировать правительство единолично, без оглядки на парламентское большинство. Ничто не мешает ему создать правительство лишь из членов своей партии. А если он поссорится с выдвинувшей его партией, то вообще может сделать министрами своих друзей и родственников. 

Как мы видим, проблема любой президентской формы правления (в том числе в России) состоит в том, что она даёт одному человеку полный контроль над правительством. Президент может не принимать во внимание парламентское большинство. В итоге работа этого органа отражает запросы не большинства избирателей, а всего лишь одного человека. 

Эта проблема решается использованием более разумной и логичной модели, принятой в большинстве демократических государств (в т.ч. почти во всех европейских странах): правительство формируется парламентом и отвечает перед ним за свою работу. 

Президент по Конституции должен назначить председателя правительства, которого предложило парламентское большинство (одна партия или коалиция из нескольких партий, договорившихся о составе будущего правительства). Сам президент не может отправить правительство в отставку иначе как по просьбе депутатов Госдумы. 

А распустить Госдуму и назначить новые выборы президент может только тогда, когда депутаты не смогли сформировать правительство. Это нужно, чтобы расклад голосов в парламенте поменялся и процесс переговоров начался на других условиях. Например, если на выборах три партии набрали примерно равное количество голосов и никто ни о чём не смог договориться - только в этом случае президент распускает парламент и назначает новые выборы. Тогда, возможно, одна из этих партий наберёт больше половины голосов, и сформировать правительство будет намного проще. 

Итак, правительство будет состоять из членов партий, которые договорились о составе правительства и его политике. В случае с результатами наших гипотетических выборов (коммунисты - 18%, социал-демократы - 22%, либералы - 20%, консерваторы - 23%, националисты - 17%) у нас будет три наиболее вероятных варианта: 

левая коалиция (коммунисты + социал-демократы + либералы = 60%); 

правая коалиция (либералы + консерваторы + националисты = 60%); 

центристская коалиция (социал-демократы + либералы + консерваторы = 55%). 

Любая из этих коалиций будет отражать запросы более половины избирателей и, следовательно, проводить политику, которая устраивает большинство граждан. Данная система хороша тем, что заставляет разные партии не замыкаться в себе, а сотрудничать с другими политическими силами и искать компромиссы. А это крайне полезно для российского общества, страдающего от конфронтации и разделения на враждебные друг другу части. 

Таким образом, Россия должна перейти к парламентской форме правления, которая успешно опробована и работает в большинстве демократических государств мира. Данная форма правления может существовать в виде парламентской республики либо парламентской монархии. Существенной разницы между ними нет, глава государства (король или президент) в обоих случаях играет символическую роль. 

Что касается президентской формы правления, но она почти нигде, кроме США, не привела к устойчивой демократии, так что её не стоит рассматривать в качестве рабочего варианта. Больше деталей о недостатках президентской республики вы можете узнать из статьи политолога Хуана Дж. Линца "Опасности президентства". 

В большинстве демократических государств (в том числе почти во всех европейских) закреплено исключительное право парламента отправить в отставку правительство. В частности, это прописано в конституциях Франции (ст. 50), Германии (ст. 67), Австрии (ч. 1-2 ст. 74), Испании (ст. 113-114), Португалии (ст. 194-195), Италии (ст. 94), Ирландии (ч. 10 ст. 28), Бельгии (ст. 96), Дании (ст. 15), Финляндии (ст. 64), Швеции (ст. 5 главы 6 “Правительство”), Эстонии (ст. 92), Латвии (ст. 59), Литвы (ст. 101), Польши (ст. 158), Чехии (ч. 2 ст. 73), Словакии (ст. 114-116), Венгрии (ч. 2 ст. 20 раздела "Государство"), Словении (ст. 116), Хорватии (ст. 113), Сербии (ст. 130-131), Черногории (ст. 110), Северной Македонии (ст. 92), Болгарии (ст. 89, ст. 111), Греции (ст. 38), Румынии (ч. 2 ст. 110, ст. 113-114), Израиля (ст. 28 Основного закона “Правительство”) и Японии (ст. 69). 

То есть парламентское большинство постоянно контролирует правительство и может отправить его в отставку в любой момент, если министры будут плохо работать. А у короля или президента такого права нет. Таким образом, вся политика в стране не зависит от произвольных решений одного человека. 

При этом в зарубежных конституциях не всегда чётко прописана обязанность главы государства назначать того председателя правительства, за которого выступает парламентское большинство. Где-то просто указано, что король или президент назначают премьер-министра, например, в конституциях Франции (ст. 8) и Австрии (ч. 1 ст. 70). Т.е. парламентская форма правления здесь действует благодаря традициям и здравому смыслу: адекватный президент понимает, что должен сформировать правительство с учётом мнения парламента (иначе парламент отправит правительство в отставку). К счастью, французские и австрийские политики обладают здравым смыслом и следует этому неписаному правилу, даже когда это не совпадает с их взглядами. Например, во Франции трижды случалась ситуация, когда президент, принадлежащий к одной партии, вынужден был назначить и терпеть премьер-министра от конкурирующей партии (имеющей большинство в парламенте): в 1986-1988 гг., 1993-1995 гг. и 1997-2002 гг. 

Где-то есть косвенное указание на то, что глава государства должен учитывать мнение парламента. Например, это прописано в конституции Португалии: “премьер-министр назначается Президентом Республики после консультаций с политическими партиями, представленными в Ассамблее Республики, и с учетом результатов выборов" (ч. 1 ст. 187). Или в конституции Италии, где президент сам назначает председателя правительства (ст. 92), но при этом правительство должно получить доверие обеих палат (ст. 94). 

Ну а где-то конституция вообще не регулирует этот вопрос (например, в Норвегии, Нидерландах и Великобритании). Однако в этих странах за несколько столетий уже сложился конституционно-правовой обычай: король назначает премьер-министром лидера парламентского большинства, и тот исполняет свои обязанности, пока пользуется поддержкой этого большинства. 

Но я предлагаю учесть наш опыт и ориентироваться на страны, где президенту вменили в обязанность следовать указаниям парламента. В частности, так поступили авторы конституций Германии (ст. 63), Испании (ст. 99), Греции (37), Польши (ст. 154), Венгрии (п. f ч. 2 ст. 1, ст. 16 раздела "Государство"), Ирландии (ст. 13), Швеции (ст. 2-4 главы 6 “Правительство”), Финляндии (ст. 61), Швейцарии (ч. 2 ст. 175), Болгарии (ст. 99), Румынии (ч. 1 ст. 85, ст. 103), Словении (ст. 111), Сербии (ст. 127), Черногории (ст. 103), Македонии (ст. 90), Чехии (ст. 68), Литвы (ст. 92), Эстонии (ст. 89), Японии (ст. 6 и ст. 67). 

В перечисленных конституциях глава государства (король/президент) либо обязан назначить премьер-министра на основе голосования в парламенте, либо может назначает его сам, но премьер тут же должен получить одобрение парламента. В общем, в любом из этих вариантов последнее слово при формировании правительства остаётся за парламентом. 

Иногда президент даже формально ничего не делает, а парламент совершенно самостоятельно формирует правительство, как, например, указано в конституции Швейцарии: “Члены Федерального Совета [правительства] избираются Федеральным Собранием [парламентом] после каждого полного обновления Национального Совета [нижней палаты парламента]” (ч. 2 ст. 175). 

Т.е. в перечисленных странах не рассчитывают на здравомыслие президента, а прямо обязывают его слушать мнение парламента. Этому правилу стоит следовать и в России: так мы избежим возможных конфликтов между президентом и парламентом, и наша страна сразу станет полноценной парламентской республикой. 

Опыт европейских стран показывает, что формирование правительство парламентом - главный принцип, не позволяющий одному человеку сконцентрировать всю власть в своих руках и установить диктатуру. Если другие принципы, о которых речь пойдёт дальше, меняются от страны к стране, то эта идея неукоснительно соблюдается в подавляющем большинстве демократических государства. Поэтому в будущей российской Конституции без неё не обойтись.