КАК СОЗДАТЬ ХОРОШУЮ КОНСТИТУЦИЮ - 20: установите перечень вопросов, которые необходимо выносить на референдум

Конституция должна предусматривать конкретный список вопросов, которые необходимо выносить на референдум. Это даст гражданам дополнительные гарантии, что их мнение будет учтено при принятии важнейших государственных решений.

Действующая российская Конституция упоминает референдум в ч. 3 ст. 3: «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы», а также в некоторых других местах. Однако никаких конкретных правил проведения референдумов там не прописано. В частности, действующая Конституция РФ не предусматривает ни одного вопроса, решение которого обязательно принимается на референдуме. Даже новая Конституции «принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование» (ч. 3 ст. 135 Конституции РФ). То есть всё остаётся на усмотрение авторов будущего федерального конституционного закона «О Конституционном собрании» и людей, которых в это собрание назначат.

В 2004 г. в России был принят федеральный конституционный закон «О референдуме РФ». В нём право граждан на референдум прописано очень слабо. Закон в ч. 5 ст. 6 перечисляет множество вопросов, которые нельзя выносить на референдум (об изменении статуса региона, о досрочном прекращении полномочий президента и Госдумы и т. д.). При этом указан лишь один случай, когда власти обязаны провести референдум – если того требует международный договор, заключённый руководством РФ (ч. 2 ст. 6 ФКЗ «О референдуме РФ»). То есть если международное сообщество заставит российское руководство спросить мнение граждан, они вынуждены будут это сделать – но ни в каком другом случае.

Кроме того, в законе подробно описаны обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума (ст. 7 ФКЗ «О референдуме РФ»): в условиях военного и чрезвычайного положения, в течение трёх месяцев после его отмены, в последний год полномочий президента или Госдумы и ряде других случаев.

Если же граждане найдут разрешённые законом время и тему для референдума, они могут инициировать проведение такого референдума, только если соберут два миллиона подписей, в том числе не более 50 тыс. подписей в каждом субъекте (ст. 14 ФКЗ «О референдуме РФ»). При этом процедура максимально усложнена: желающие провести референдум должны образовать инициативную группу, состоящую из региональных групп более чем в половине субъектов федерации, провести собрания и выполнить ряд других действий.

В итоге по этому закону в России так и не был проведён ни один референдум. Разные политические силы выдвигали инициативы проведения референдумов по некоторым вопросам, но все они были остановлены на стадии выдвижения. А общероссийское голосование по конституционным поправкам в 2020 г. прошло не по этому закону, а по специально принятому по такому случаю Постановлению ЦИК России от 20.03.2020 N 244/1804-7 «О Порядке общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию РФ».

Что касается региональных референдумов, то их проведение необходимо только в одном случае – при образовании нового региона (например, вследствие слияния двух регионов). Согласно ч. 1 ст. 11 ФКЗ «О порядке принятия в РФ и образования в её составе нового субъекта РФ», «вопрос об образовании в составе РФ нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов РФ». В соответствии с этой нормой в России в 2000-е годы прошло пять референдумов об объединении субъектов федерации, в результате которых были образованы пять новых регионов.

Итак, действующая Конституция РФ говорит о референдуме как о высшем выражении власти народа, но не предусматривает ни одного вопроса, который должен на нём решаться, и не прописывает механизм, которые заставил бы власти проводить референдум. Соответственно, всё сводится к доброй воле законодателя – он может как разрешить, так и запретить проведение референдума по какому-либо вопросу. В итоге в России проведение референдума обязательно всего в двух случаях: если того требует международный договор и если принято решение об объединении двух субъектов федерации. А инициатива граждан по проведению референдума максимально ограничена временными рамками, огромными трудовыми и денежными затратами и поставлена в зависимость от мнения избирательных комиссий и судов, которые в России не отличаются беспристрастностью.

При этом, например, такой важнейший вопрос, как изменение границ субъектов федерации, не выносится на референдум. В связи с этим расширение территории Москвы, произошедшее в 2012 г., обошлось безо всякого референдума – ни жителей Москвы, ни жителей Московской области об этом не спрашивали.

В конституциях других стран этот вопрос урегулирован по-разному. Есть ряд конституций, где референдум вообще не упоминается либо упоминается как необязательная процедура, проведение которой регулируется специальным законом. То есть гражданам этих стран, как и гражданам России, проведение референдума никак не гарантировано: оно зависит от доброй воли людей, находящихся у власти.

Но России, где мнением людей по поводу государственных решений никогда не интересуются, стоит ориентироваться на другие примеры. В ряде стран конституции прописывают конкретные условия, при которых обязательно проведение референдума. В частности, конституции Словакии (ч. 1 ст. 7) и Хорватии (ст. 135) обязывают руководство страны проводить референдум по вопросу вступления в союз с другим государством, конституция Швейцарии – по вопросу изменения конституции и вступления в международные организации (ст. 140). Конституции Испании (ч. 3 ст. 167), Австрии (ч. 3 ст. 44), Ирландии (ч. 2 ст. 46), Словении (ст. 170) и Румынии (ч. 3 ст. 151) обязывают проводить референдум по вопросу изменения или пересмотра конституции. А конституции Германии (ч. 2 ст. 29) и Италии (ст. 132) указывают, что вопрос об изменении территориального деления страны должен выноситься на референдум в соответствующих регионах.

России стоит заимствовать этот опыт и тоже прописать необходимость проводить референдум по ряду ключевых вопросов. Такие обязательные референдумы будут ещё одним страховочным механизмом, предотвращающим скатывание страны в диктатуру. Они будут гарантировать, что люди, пришедшие к власти, не начнут принимать решения, противоречащие воле избирателей и направленные на сохранение своей власти.

Одно из таких ключевых вопросов – изменение законодательства о политических партиях и выборах. Ранее я уже упоминал, что подобные вопросы можно прописывать в законах с усложнённым порядком принятия и внесения изменений (в федеральных конституционных законах, требующих одобрения 2/3 парламента), а также утверждать на референдуме. Голосование граждан в такой ситуации будет предотвращать недемократические изменения в законодательстве, даже если какая-то партия получит 2/3 мест в парламенте.

Другой ключевой вопрос – территория и границы государства. Многие люди, поддерживающие включение Крыма в состав России, опасаются, что новое руководство признает нарушение норм международного права в 2014 г. и вернёт полуостров Украине.

Сейчас такие вопросы решаются без участия граждан, и руководители страны уже отдавали соседним государствам российские территории. Например, в 2004-2005 гг. Россия передала Китаю земли в окрестностях реки Амур общей площадью более трёхсот квадратных километров. Президент России Владимир Путин и председатель КНР Ху Цзиньтао подписали соглашение об этом в октябре 2004 г., а в мае 2005 г. это соглашение ратифицировали и утвердили Государственная дума и Совет Федерации. Здесь не требовалось согласия граждан России и даже жителей Хабаровского края, в составе которого находились эти территории.

Соответственно, ничто не мешает людям, пришедшим к власти, сделать то же самое с Крымом или любой другой частью России. Чтобы избежать такой ситуации в будущем, Конституция может установить, что на общенародный референдум должны выноситься все вопросы об изменении российских границ (в том числе о включении территорий в состав России и об исключении территорий из её состава).

Кстати, это совершенно не исключает того, что Крым когда-то вернётся в состав Украины. Но для этого нужно будет согласие большинства граждан России. И если новое руководство захочет поменять статус Крымского полуострова, ему нужно будет убедить людей в том, что без этого не обойтись.

Есть ряд других вопросов, которые являются важными и по которым тоже можно установить обязательность проведения референдума – например, о вступлении России в какие-либо международные организации или об изменении статуса или границ регионов.

Кроме того, разумеется, вопрос об изменении Конституции тоже должен быть вынесен на референдум. При этом мы должны помнить о пресловутом «общероссийском голосовании» по поправкам в Конституцию РФ 2020 г. и установить норму, по которой для любого изменения Конституции должно проходить отдельное голосование. Это исключит манипуляции, когда граждан призывают проголосовать пакетом за разнородные поправки, некоторые из которых хорошие, а некоторые – плохие.

Что касается факультативных референдумов, то здесь опыт других стран неоднозначен. Во многих странах власти обязаны провести референдум, если за это высказалось какое-то количество граждан (путём сбора подписей) либо региональные органы власти: в Венгрии – 200 тыс. граждан (ч. 1 ст. 8 раздела «Государство»), в Италии – 500 тыс. граждан либо пять региональных парламентов (ст. 75), в Словакии – 350 тыс. граждан (ч. 1 ст. 95), в Литве – 300 тыс. граждан (ст. 9), в Словении – 40 тыс. граждан (ст. 90), в Швейцарии – 50 тыс. граждан или восемь регионов (ст. 141), Сербии – 100 тыс. граждан (ст. 108), Северной Македонии – 150 тыс. (ст. 73). При этом почти везде есть перечень вопросов, которые нельзя выносить на референдум (например, о налогах и бюджете). 

Как мы видим, почти во всех перечисленных странах установлено довольно большое количество подписей, которые нужно собрать для проведения референдума – где-то это несколько процентов от числа жителей. И мало где факультативные референдумы стали значимым фактором политической жизни. Единственное исключение – Швейцария, где процесс инициирования референдума максимально упрощён и его проводят очень часто.

При этом опыт Швейцарии показывает, что у лёгкости инициирования факультативного референдума есть неочевидные минусы. Дело в том, что если к власти приходит одна партия или партийная коалиция и начинает проводить определённую политику, то оппозиционные партии могут начать инициировать референдумы по поводу этой политики. И если референдум можно назначить относительно любого, даже мелкого изменения законодательства, то оппозиция фактически способна блокировать работу правящей партии.

В Швейцарии были в прошлом подобные эпизоды, в результате чего страна пришла к уникальной политической системе, когда все крупнейшие партии представлены в правительстве и так или иначе влияют на проводимую в стране политику. Это называется «волшебной формулой» (нем. zauberformel, фр. formule magique). Если в других странах правящая партия формирует правительство, а конкурирующая – критикует его и предлагает альтернативу, то здесь конкурирующие партии должны совместно работать в составе одного правительства.

Будет ли такая уникальная система действовать в России – или лёгкость проведения референдума приведёт к хаосу в политической жизни? Неизвестно. Здесь у нас есть опыт только одной страны, к которому стоит отнестись крайне осторожно. И, соответственно, процесс инициирования референдумов по второстепенным вопросам, не затрагивающим основы государственного строя, не обязательно делать столь лёгким.

Но, повторюсь, это не касается ключевых для государства вопросов. Поправки в Конституцию, законодательство о выборах и политических партиях, изменение границ страны и вступление в международные организации – все эти вопросы должны в обязательном порядке выноситься на референдум. Это будет ещё одной гарантией сохранения демократического режима и государства как такового.