Исключили или покинула?

На днях Россию исключили из Совета Европы. Соответствующую резолюцию от 16 марта вынес Комитет Министров СЕ, который, согласно Уставу этой международной организации, правомочен принимать подобные решения.

Напомним хронологию основных событий. Еще 24 февраля, в день начала военной спецоперации РФ на территории Украины, Комитет Министров сделал ряд важных заявлений, в том числе осудив действия России и потребовав прекратить использование ею вооруженных сил. Министры также договорились о созыве чрезвычайного заседания на следующий день. 25 февраля Комитет Министров принял новые решения в рамках Устава СЕ.

Чтобы понимать, о каких положениях Устава идет речь, процитируем его соответствующие статьи.

Так, ст. 3 закрепляет обязанности членов организации: «Каждый Член Совета Европы должен признавать принцип верховенства Права и принцип, в соответствии с которым все лица, находящиеся под его юрисдикцией, должны пользоваться правами человека и основными свободами, и искренне и активно сотрудничать во имя достижения цели Совета…». Статья 7 гласит: «Любой Член Совета Европы может выйти из его состава, официально уведомив о своем намерении Генерального Секретаря. Прекращение членства наступает в конце текущего финансового года, если уведомление сделано в течение первых девяти месяцев этого года. Если уведомление направлено в течение последних трех месяцев финансового года, то прекращение членства наступает в конце следующего финансового года». В ст. 8 закреплено: «Право на представительство любого Члена Совета Европы, грубо нарушающего положения статьи 3, может быть приостановлено, и Комитет министров может предложить ему выйти из состава Совета на условиях, предусмотренных в статье 7. Если такой Член Совета Европы не выполняет это предложение, то Комитет министров может принять решение о том, что Член, о котором идет речь, перестает состоять в Совете с даты, которую определяет сам Комитет».

Итак, 25 февраля Комитет использовал первое предложение ст. 8 Устава и приостановил право на представительство РФ в Комитете Министров и Парламентской Ассамблее СЕ (ПАСЕ). Далее 2 марта он более подробно описал последствия решения от 25 февраля, в том числе указав, что относительно Европейского Суда по правам человека все процедуры работают в прежнем режиме.

10 марта Комитет принял дополнительные решения по ситуации, предложив помимо прочего совместно с ПАСЕ рассмотреть вопрос о применении процедуры, описанной во втором предложении ст. 8 Устава (прекращение членства страны в организации).

15 марта МИД России вручил Генеральному секретарю СЕ Марии Пейчинович-Бурич уведомление о выходе Российской Федерации из организации и о предстоящей денонсации Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Кроме того, несколько представителей РФ сделали официальные заявления и комментарии. Так, вице-спикер Госдумы, глава российской делегации в ПАСЕ Петр Толстой отметил, что Россия не планирует выплачивать ежегодный взнос в СЕ. Одновременно с этим ПАСЕ рекомендовала Комитету Министров исключить РФ из организации.

На следующий день Комитет прекратил членство России в Совете Европы, причем начиная с этой же даты – 16 марта, и уже на предстоящей неделе Комитет Министров СЕ рассмотрит вопросы правовых и финансовых последствий такого беспрецедентного решения (напомню, что механизм исключения по ст. 8 Устава произошел впервые в истории этой международной организации).

На первый взгляд, с точки зрения правил Устава СЕ в принятых решениях формально наблюдается противоречие, отмеченное рядом экспертов. Действительно, уведомление России о выходе из СЕ (ст. 7 Устава) было подано до принятия решения о прекращении ее членства в Совете. В связи с этим прекращение членства наступает в конце финансового года (то есть с 31 декабря 2022 г.). Тем не менее Комитет решил исключить Россию незамедлительно. Таким образом, получается, что Комитет не принял во внимание уведомление РФ и прекратил ее членство как «не выполнившую предложение выйти самостоятельно».

О каком-то потенциальном правовом споре, на мой взгляд, говорить преждевременно. Прежде всего, думается, что эти решения принимались с учетом мнения представителей РФ. Косвенные признаки позволяют предположить, что решение о незамедлительном прекращении членства России устраивает обе стороны. Для России подобное решение позволит в том числе избежать новых возможных жалоб в ЕСПЧ со стороны граждан России и Украины в течение следующих девяти месяцев. Как представляется, Комитет Министров, получив уведомление РФ о выходе, принял тем самым компромиссное решение, правда немного отступив от установленных (но никогда не применявшихся доселе) процедур.

Так или иначе при наличии разногласий стороны вправе обратиться в Международный Суд ООН, учрежденный Уставом Объединенных Наций. Согласно ст. 36 его Статута Суд имеет юрисдикцию по всем правовым спорам между государствами, касающимся толкования международных договоров. Кроме того, в рамках ст. 34 Статута Суда ООН, когда ему надлежит дать толкование учредительному документу какой-либо международной организации (в данном случае СЕ), «Секретарь Суда уведомляет данную публичную международную организацию и препровождает ей копии всего письменного производства».

Важнейший вопрос, на который предстоит ответить, – что будет с ЕСПЧ и российскими жалобами, ожидающими рассмотрения в Европейском Суде? Формально ЕСПЧ взял паузу – по крайней мере до следующей недели, когда Комитет Министров определится с правовыми последствиями прекращения членства России и даст соответствующие разъяснения.

Обратимся к тексту Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Как указано в п. 1 ст. 58, страна-участница может денонсировать Конвенцию по истечении 6 месяцев после направления уведомления Генеральному секретарю СЕ, который информирует об этом другие стороны Конвенции. Таким образом, в сентябре российские власти могут начать процесс денонсации (принять соответствующий федеральный закон).

Согласно п. 2 ст. 58 Конвенции денонсация не освобождает государство от обязательств в отношении любого действия, которое могло явиться нарушением до даты вступления денонсации в силу. Таким образом, формально жалобы на нарушения, допущенные Россией до денонсации Конвенции, можно будет продолжать подавать в Страсбургский суд.

Теоретически речь в этом случае идет лишь о выходе государства – члена Совета Европы из механизма Европейской Конвенции, но не из самой организации. Представим гипотетическую ситуацию: некое государство продолжает быть членом СЕ, разделять его демократические ценности, но по какой-то причине решило отказаться от использования ЕСПЧ. Технически ЕСПЧ будет продолжать выносить постановления против этой страны по ранее допущенным ею нарушениям, и государство, продолжая быть подотчетным Комитету Министров (отвечающему за исполнение решений страсбургских судей), эти постановления будет чтить и соблюдать, – в том числе выплачивая компенсации пострадавшим.

Однако в рассматриваемом случае речь идет действительно о беспрецедентном казусе, когда государство выходит из Совета Европы раньше, чем из-под юрисдикции ЕСПЧ. В таком случае обратимся к п. 3 ст. 58 Конвенции: «Любая Высокая Договаривающаяся Сторона, которая перестает быть членом Совета Европы, на тех же условиях перестает быть и Стороной настоящей Конвенции». Это положение весьма интересно – видимо, в соответствии с ним Россия прекратила быть стороной Конвенции также 16 марта. То есть в настоящий момент она уже не обязана соблюдать требования Конвенции, и обращаться в Европейский Суд с жалобами на новые нарушения бессмысленно. А вот что будет с теми 18 тыс. жалоб, которые уже зарегистрированы, коммуницированы и ожидают рассмотрения? Даже если предположить, что ЕСПЧ продолжит их рассмотрение и вынесет по каким-то из них итоговые постановления, совершенно не ясно, как можно будет заставить страну, уже не являющуюся членом Совета Европы, исполнить эти постановления – хотя бы в их финансово-компенсационной части.

В то же время в Страсбурге ожидают рассмотрения десятки тысяч жалоб граждан других государств – членов СЕ. Думается, что ЕСПЧ не будет против переключиться на эти дела. Возможно, европейским судьям имеет смысл приостановить рассмотрение «российских» дел, окончательно не исключая их из повестки, – вдруг Россия «вернется» в СЕ? В конце концов, сделала же это Греция, вернувшись в Совет Европы в 1974 г. после почти пятилетнего перерыва.