Эссе к 30-летию Конституции России

I. Конституция: начало

Прочтение первой редакции Конституции России оставляет ощущение, что она писалась второпях, без прогнозирования, без оценки последствий её принятия. Последнее в принципе применимо ко многим положениям и современных федеральных законов. Хотя над проектом новой конституции России задумались в 1990 г., когда было образовано Конституционное совещание, которое возглавляли будущие антагонисты Б.Н. Ельцин (председатель) и Р.И. Хасбулатов (заместитель председателя).

Ряд положений будущей Конституции России были апробированы в ходе реформ, длившихся с 1990 г. Так, должность президента государства появилась в апреле 1991 г. ещё в рамках советской системы. Был создан Конституционный Суд, да и много чего ещё. Почти за четыре года была изменена экономическая система государства, ставшего суверенным. Кроме того, за три предшествующих года появилось несколько интересных независимых проектов, почти не оказавших влияние на конституционный процесс в целом.

Противостояние между Президентом России и Верховным Советом, нашедшее кровавую развязку в октябре 1993 г., выразилось и в конкуренции конституционных проектов высших органов власти. Два высших органа государственной власти вели параллельную работу над конституционными проектами.

Интересно, что 24.09.1993 г. Верховный Совет России принял Закон «О порядке принятия Конституции Российской Федерации», который был подписан и.о. Президента России Александром Руцким. Из-за «подписанта» этот Закон на основании Указа Президента России от 22.09.1993 г. № 1410 «О присвоении Руцким А.В. полномочий Президента Российской Федерации» считался не принятым. Согласно статьям 5 и 6 этого Закона новая конституция могла быть принята либо Съездом народных депутатов, либо всенародным голосованием (референдумом).

После ельцинского переворота Конституция стала возможностью легитимации и легализации новой власти. Но чтобы легитимизировать саму Конституцию нужна была процедура, в которую было бы вовлечено максимальное число граждан, способных представлять многонациональный народ Российской Федерации. Такой процедурой стал всенародное голосование. Не просто общероссийское, а именно всенародное, чтобы отразить характер принятого решения: «народ принимает конституцию». Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации было утверждено президентским Указом от 15.10.1993 г. № 1633. Этим же Указом была определена дата голосования – 12 декабря 1993 г.

Перед «широким опубликованием» проекта Конституции он прошёл процедуру редактирования, инициированного президентским распоряжением от 05.11.1993 г. № 717-рп. Так что писалась нынешняя Конституция отнюдь не на «коленке».

Организацией и проведением всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации занималась Центральная избирательная комиссия по выборам в Государственную Думу – отдельный внеконституционный государственный орган, созданный Президентом России для организационного обеспечения всех начальных электоральных процессов. Явка на всенародное голосование составила 54,8% избирателей. За новую Конституцию проголосовали 32 937 630 избирателей, или 58,4 %. Впереди страну ожидало почти десятилетие формирования нового законодательства. Первым законом, принятым по новой Конституции Российской Федерации и составляющим корпус конституционного и политического законодательства стал, как ни странно, действующий по сей день Федеральный закон от 08.05.1994 г. № 3-ФЗ «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Последнее текстуальное изменение в этот Федеральный закон было внесено 31.07.2023 г.

II. Особенности-недостатки

Новая Конституция претендовала на отсутствие всякой идеологии: дескать в советских конституциях был один марксизм-ленинизм, а здесь плюрализм и запрет какой бы то ни было государственной идеологии. Однако такие документы, полагаем, не могут не содержать совокупности идей, концепций, привнесенных их создателями. Так что в Конституции России была невыраженная идеологическая составляющая, сохранившаяся и по сей день.

В стремлении к демократическому правлению и разделению властей на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10 Конституции России) создатели Конституции России, с одной стороны, воочию наблюдая за президентско-парламентским конфликтом, предусмотрели механизмы сдержек и противовесов, направленные на профилактику конституционных конфликтов. С другой стороны, Президент России получил не только выраженные полномочия, но и «скрытые полномочия», которые проявлялись в случае толкования Конституции России (см., например: постановление Конституционного Суда РФ от 31.07.1995 г. № 10-П).

Конституцию России 1993 г. отличало, да и сейчас отличает неопределенность отдельных положений. Поэтому её необходимо, полагаем, рассматривать вместе со всеми постановлениями Конституционного Суда РФ о толковании её положений. С одной стороны, любой сложный или основополагающий текст нуждается в толковании, а, с другой, – авторы могли бы предусмотреть часть нюансов, которые потребовали разъяснений. Например, «какой орган и каким правовым актом уполномочен решить вопрос о включении в статью 65 Конституции Российской Федерации нового наименования субъекта Российской Федерации» (постановление Конституционного Суда РФ от 28.11.1995 г. № 15-П).

К неопределенностям можно отнести и ряд конституционных положений, противоречащих реальной политико-правовой ситуации в государстве. Эти же положения формально сдерживали развитие государства, вынуждая создавать новые правовые сущности. Например, надуманная концепция государственного органа без государственной власти. По сути, юридическая глупость. Но иначе как понять, что за орган Генеральная прокуратура РФ или ЦИК России, не относимые ни к одной из трёх ветвей власти.

Некоторые конституционные институты в том виде, в котором они, по всей видимости, задумывались, оказались нерабочими и неудобными. Например, местное самоуправление, отдрейфовавшее к системе государственной власти. Но в силу статьи 12 Конституции России оно не может входить в данную систему. Выходом стала теория публичной власти, объединяющая государственную власть и местное самоуправления, оставившая гражданам только внеконституционное самоуправление по месту их жительства.

III. Изменения и поправки до 2020 г.

3.1. Первые изменения в Конституцию России вносились в 1996 г. Они касались изменения наименований субъектов Российской Федерации – республик Ингушетия, Северная Осетия-Алания и Республика Калмыкия. Последние изменения в статью 65 Конституции России были внесены в октябре 2022 г. в связи с вхождением в состав Российской Федерации 4 новых субъектов.

3.2. Первые поправки в Конституцию России были внесены в декабре 2008 г. и касались болезненного вопроса для многих государств – длительности полномочий высших органов государственной власти: Президента РФ и Государственной Думы. До внесенных изменений оба этих органа избирались сроком на 4 года – довольно короткий срок для проведения каких-либо глобальных изменений во внутренней и внешней политике. После внесения поправок Президент РФ стал избираться сроком на 6 лет, а Государственная Дума – на 5 лет.

Следующие поправки, внесенные также в декабре 2008 г. усилили полномочия Государственной Думы в отношении Правительства РФ. Последнее обязали представлять Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.

Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» изменил основы системы судебной власти:

- определил, что прокуратура не является частью судебной власти;

- упразднил Высший Арбитражный Суд Российской Федерации.

Поправки от февраля 2014 г. фактически прервали развитие самостоятельной экономической подсистемы судебной власти: теперь арбитражные суды, как и суды общей юрисдикции, замкнуты на Верховный Суд Российской Федерации.

Поправки от июля 2014 г. предусмотрели членов Совета Федерации – представителей Российской Федерации, назначаемых Президентом РФ в количестве не более 10% от числа членов Совета Федерации представителей субъектов. Таких сенаторов до настоящего времени не назначено. Вероятно, такую должность следует преобразовать в сенатора-представителя федеральной территории.

IV. Глобальные изменения 2020 г.

В 2020 г. в Конституцию России были внесены значительные поправки, потребовавшие особой процедуры, не предусмотренной ни самой Конституцией России, но ей не противоречащей, ни Федеральным законом от 04.03.1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Последним при внесении новых поправок попросту поступились.

Характер поправок 2020 г. отражает:

1) жёсткость Конституции России: в главу 3 были внесены поправки, которые по существу относятся к основам конституционного строя, а положения о преемственности страны – вообще можно отнести к предмету преамбулы. Однако изменить основы конституционного строя (глава 1 Конституции России) можно лишь путем пересмотра всей Конституции (статья 135 Конституции России). Преамбула Конституции России, равно как и её раздел II неизменяемы.

2) чаяния авторов части поправок, что наличие таких положений в Конституции России может изменить идеологическую ситуацию в стране и усилить гарантии её независимости;

3) незащищенность Конституционного Суда РФ от изменений, которые могут повредить его независимости.

Также большинство поправок 2020 г. по своему содержанию отражали уже сложившиеся конституционно-правовые и административно-правовые отношения (например, антикоррупционные нормы или нормы о полномочиях Президента РФ в отношении федеральных органов исполнительной власти).

Поправки 2020 г. можно условно разделить на три группы:

1) Идеологические поправки: часть 2.1 статьи 67, статьи 67.1, 68, 69, пункт ж.1 части 1 статьи 72, части 5 и 6 статьи 75, статьи 75.1, 79, 79.1 Конституции России;

2) Поправки о системе и структуре органов государственной власти, включая отношения между высшими органами государственной власти: часть 2 статьи 70, часть 3 статьи 77, часть 5 статьи 78, часть 2 статьи 80, части 2 – 3.1 статьи 81, пункты «а», «б», «б.1», «в.1», «д», «д.1», «е», «е.3» - «е.5», «ж», «и» статьи 83, статьи 92.1, 93, 95, части 1, 2 статьи 97, часть 3 статьи 100, части 1, 3 статьи 102, часть 1 статьи 103, статья 103.1, часть 3 статьи 107, часть 2 статьи 108, часть 1 статьи 109, статьи 110, 111, 113, 114, части 1, 3 статьи 115, части 3 – 6 статьи 117, части 2, 3 статьи 118, статьи 119, 125, 126, 128 и 129 Конституции России;

3) Поправки о территориальной организации публичной власти: пункты «г», «е», «и», «м», «р», «т» статьи 71, пункты «д», «е», «ж» части 1 статьи 72, статьи 131 – 133 Конституции России.

Положительный эффект от поправок 2020 г. пока еле ощутим. Это объясняется

тем, что государство и до 2020 г. двигалось в фарватере идеологических установок данных поправок, в том числе принимало и принимает меры по повышению рождаемости, поддержке института семьи, материнства, отцовства и детства;

тем, что часть поправок закрепляла сложившиеся правоотношения;

тем, что некоторые конституционные институты – например, федеральная территория, – не раскрыли себя в полной мере.

Кроме того, особые геополитические обстоятельства вытеснили последствия поправок 2020 г. из информационной повестки.

V. Перспектива

Идеологические поправки 2020 г., хотя и, по мнению Конституционного Суда РФ, не противоречат положениям главы 1 Конституции России, тем не менее, несут в себе иные идеи, чем те, которые были заложены при разработке первой редакции Конституции России. И выглядят они не на своем месте. Даже если пересматривать Конституцию России, можно ли изменить её преамбулу? А ведь надо: где ещё найти место положениям об исторической преемственности.

Будучи способом легитимации и легализации новой власти, ориентиром для развития государства по всем направлениям, в силу изначально заложенных недостатков Конституция Российской Федерации 1993 г. устарела.

 Le roi sera mort, vive le roi!